Crédito: Hayley Warnham/Politico

Por Marrielle Maia, Vinicius Miranda Matos e Theo Nepomuceno*

A invasão da Ucrânia pela Rússia é um evento grave, que mistura elementos das guerras tradicionais com componentes das chamadas novas guerras (guerra híbrida e de informação) e que marca um processo de redesenho da arquitetura global desde o Pós-Guerra Fria. Em um período em que o mundo ainda sofre com a pandemia da covid-19, a tragédia anunciada é resultado de uma política equivocada de reavivamento do confronto Leste-Oeste fomentada por todas as partes envolvidas.

Em artigo publicado no jornal americano The Washington Post, em 5 de março de 2014, Henry Kissinger faz uma leitura sobre aspectos do dilema de segurança na região, mas também de disputas domésticas pelo poder, marcadas por ingerências externas do Ocidente e da Rússia. O desfecho desse movimento é a dramática situação da operação militar que se configura como uma ação desproporcional e de violação ao direito internacional.

Frente à situação em curso, a Promotoria do Tribunal Penal Internacional (TPI) iniciou, em 28 de fevereiro de 2022, investigações formais sobre a situação da Ucrânia.

Entenda o que é o TPI

O Tribunal Penal Internacional é uma organização internacional que tem como objetivo proceder ao julgamento de pessoas que cometem crimes contra o direito internacional. No âmbito das Relações Internacionais, a criação de um mecanismo dessa natureza não é algo trivial, uma vez que a jurisdição tem o potencial de alcançar oficiais, lideranças militares e políticas.

Foi o marco do fim da Guerra Fria – especialmente, em um cenário marcado por conflitos étnicos em guerras civis que caracterizaram os processos de fragmentação no início da década de 1990 e que resultaram em medidas para garantir a responsabilização por crimes graves contra os direitos humanos e o direito humanitário internacional – que permitiu que propostas antigas saíssem do papel na forma de um Estatuto negociado em Roma no ano de 1998.

Apesar de serem reconhecidas como um passo importante da comunidade internacional no combate à impunidade, as primeiras iniciativas criadas pelo Conselho de Segurança no formato de tribunais de exceção – para a Ex-Iugoslávia e Ruanda, semelhantes às experiências de Nuremberg e Tóquio e de tribunais híbridos, a exemplo do de Serra Leoa e do Líbano –também foram fortemente criticadas em razão da seletividade de sua atuação. Foi exatamente para superar o problema do julgamento de vencidos, mas não de vencedores, que se propôs a criação de um tribunal penal internacional independente e com jurisdição universal.

Durante as negociações para a criação do órgão, não faltaram aqueles Estados contrários à criação de um instrumento com tal poder. Os Estados Unidos, por exemplo, propunham que o TPI fosse um mecanismo subordinado ao Conselho de Segurança, o que não foi aceito pela maior parte dos Estados presentes na Conferência de Plenipotenciários.

O resultado foi a criação de um Tribunal independente e com jurisdição complementar (age quando o Estado não tem condições, ou imparcialidade, para garantir a responsabilização) para crimes de guerra, crimes contra a humanidade, crimes de genocídio e crimes de agressão. É composto por 18 juízes que atuam nas Seções de Questões Preliminares, de Primeira Instância e de Apelações. O acionamento do TPI pode ser feito pelos Estados-membros, pelo Conselho de Segurança e pelo promotor.

Longe das expectativas da época, levou-se somente quatro anos para que o Estatuto de Roma alcançasse as 60 ratificações necessárias para sua entrada em vigor, em 1º de julho de 2002). Hoje, o Estatuto de Roma conta com 123 Estados-partes, em que 33 são africanos; 28, latino-americanos e caribenhos; 19, da Ásia-Pacífico; 18, do Leste Europeu; e 25, da Europa Ocidental. Dentre os Estados que não fazem parte do TPI, os principais são Estados Unidos, Rússia, China, Índia e Israel.

Destes, dois, Estados Unidos e Rússia, assinaram o documento no ano de 2000 (sem ratificá-lo) e, em momento posterior, anularam a assinatura. A anulação da assinatura tem um importante significado político que será mais bem explicado na seção seguinte.

Dentre os países que têm casos julgados e investigação por parte do TPI estão: República Centro-Africana, Costa do Marfim, Sudão, República Democrática do Congo, Quênia, Líbia, Mali, Uganda, Geórgia, Burundi, Palestina, Bangladesh/Mianmar, Afeganistão, República das Filipinas e Venezuela. Até o anúncio recente da abertura de investigações formais, a Ucrânia estava no grupo de cinco países – junto com Venezuela, Guiné, Nigéria e Bolívia – em fase preliminar de investigação de possíveis crimes sob a jurisdição do órgão.

TPI frente às disputas de poder nas Relações Internacionais

Desde o início de seu funcionamento, o TPI tem sofrido fortes contestações. O primeiro movimento de combate ao mecanismo se deu pelos Estados Unidos, país que antes aparecia como um dos principais apoiadores da ideia de criação de mecanismos de julgamento de criminosos internacionais. Ocorre que o país sempre se posicionou a favor de tribunais internacionais para os outros: países considerados fracassados, ou párias. De toda forma, o governo Bill Clinton (1993-2001) assinou o Estatuto de Roma, recomendando a não ratificação para o seu sucessor.

A criação do TPI foi entendida pelo governo de George W. Bush (2001-2009) como uma ameaça aos interesses dos Estados Unidos, especialmente em um período marcado pela defesa da guerra preventiva e pela doutrina da Guerra Global ao Terror (GWOT, na sigla em inglês). Foram várias as medidas adotadas por este governo republicano para minar a autoridade do tribunal. Questões estratégicas durante a gestão de W. Bush, mas também a transição para o governo democrata de Barack Obama (2009-2017), alteraram a abordagem em relação ao TPI, passando do confronto para a colaboração seletiva. Foi nesse contexto que o caso de Darfur foi referido ao TPI pelo Conselho de Segurança.

O indiciamento do líder africano e a atuação quase que exclusiva no mesmo continente geraram críticas importantes sobre a seletividade da atuação do TPI. Países do continente africano e a própria União Africana começaram a reprovar a atuação da Promotoria em não encarar situações que envolviam interesses de potências.

A mudança de Promotoria do TPI em dezembro de 2011 e a nomeação de uma jurista do Gâmbia buscava recuperar o apoio ao mecanismo abalado na África. Fatou Bensouda avançou com algumas investigações que tinham o potencial de alcançar oficiais e lideranças de potências: casos do Afeganistão, da Palestina e da Geórgia.

A agora ex-promotora do TPI Fatou Bensouda e seu sucessor, Karim Kahn, no período de transição do cargo, em Haia, em 15 jun. 2021 (Crédito: ©ICC-CPI)

Em resposta, o republicano Donald Trump (2017-2021) reavivou medidas de combate ao TPI e, em 16 de novembro de 2016, a Rússia (seguindo o exemplo de W. Bush) revogou a assinatura do Estatuto de Roma – em uma clara demonstração de que não bastava a não aceitação da jurisdição com a assinatura em setembro de 2000 sem movimentos posteriores de ratificação. Marcava-se ali um posicionamento de rechaço ao mecanismo. A esse respeito, o ministro das Relações Exteriores da Rússia, Serguei Lavrov, declarou que o TPI “fracassou em atingir as expectativas da comunidade internacional quanto à realização da justiça e ao combate à impunidade, já que suas atividades são realizadas de forma parcial e ineficiente”.

Interessante ressaltar que, além do início das investigações do caso da Geórgia, a manifestação da Promotoria de que a Crimeia é área ocupada pela Rússia pode ser considerada, de certa forma, uma mensagem de que a Promotoria do TPI está disposta a encarar temas sensíveis às potências. Em outras palavras, colocar a mão em vespeiros.

A Ucrânia, que não é membro do Estatuto de Roma, deu autorização ao TPI para iniciar investigações e punir crimes em território ucraniano por meio de duas declarações. A primeira, em 17 de abril de 2014, permitiu investigações de situações ocorridas entre 21 de novembro de 2013 a 22 de fevereiro de 2014. Já a segunda declaração, de 8 de setembro de 2015, possibilitou ao tribunal investigar crimes ocorridos a partir de 20 de fevereiro de 2014. As medidas, dentre outras adotadas em resposta à anexação da Crimeia pela Rússia, geraram o início de investigações preliminares anunciadas em 25 de abril de 2014, cujo relatório preliminar foi divulgado em 2016.

Sabe-se que, sobre a anexação da Crimeia, a Rússia alega que foi realizado um referendo legítimo. Esta consulta não é reconhecida, porém, por parte da comunidade internacional, considerada em desacordo com normas internacionais e conduzidas em contexto de pressão das tropas russas no território. Sobre isso, a Assembleia Geral da ONU invalidou o referendo, por meio da Resolução 68/262, e reconheceu a obrigação do respeito à integridade territorial da Ucrânia.

Investigações preliminares sobre a situação da Crimeia

O Relatório preliminar se concentra em três eventos: violência nos protestos em Maidan, anexação da Crimeia e conflitos separatistas em Donetsk e Lugansk. Sobre Maidan, o documento resume que confrontos domésticos foram iniciados após o então presidente Yanukovich anunciar, em 2013, que não assinaria o acordo com a União Europeia. Essa mudança de posição gerou um enfrentamento entre movimentos pró-Europa e movimentos próximos da Federação Russa.

A polarização também foi marcada pela exigência de destituição do presidente. Em 6 de janeiro de 2014, o Parlamento adotou medidas de restrição de liberdade de expressão, reunião e associação, o que gerou mais protestos. As ações de desmobilização dos movimentos por parte das forças de segurança ucranianas resultaram em dezenas de mortes e centenas de feridos. Com a mediação da União Europeia, foi acordada a antecipação de eleições. Em fevereiro de 2014, no entanto, o Parlamento ucraniano removeu o presidente, que foi recebido pela Rússia.

Sobre os eventos e crimes supostamente cometidos em meio às hostilidades, a Promotoria declarou que a avaliação da jurisdição do Tribunal implicaria uma análise preliminar sobre o caráter internacional e doméstico do conflito, até em razão da obrigação de avaliar a aplicabilidade das normas referentes aos conflitos armados.

Sobre a Crimeia, o relatório descreve a tomada de controle de prédios do governo em Simferopol por pessoas uniformizadas, mas sem identificação. Na presença de homens armados, o Parlamento regional nomeou um novo primeiro-ministro e realizou um referendo. Afirma também que a Federação Russa admitiu a presença de seus militares na tomada da península, justificada por um pedido do ex-presidente (considerado líder legítimo do país), mas também pela necessidade de proteção de russos no território. Conforme já descrito, o referendo foi invalidado pelo governo provisório ucraniano e pela maior parte dos Estados da Assembleia Geral da ONU.

Em paralelo aos eventos na Crimeia, o TPI também tomou conhecimento de conflitos na região leste do país, nomeadamente, Donetsk e Lugansk. Como resposta, o governo ucraniano anunciou o início de uma “operação antiterrorista”, enviando tropas armadas, emitiu alerta de combate total e restabeleceu recrutamento para as Forças Armadas por decreto.

Os acontecimentos em 2 de maio de 2014 em Odessa exacerbaram a oposição ao governo em áreas orientais, e protestos violentos terminaram em mais de 40 mortes. Donetsk e Lugansk declararam independência e solicitaram incorporação à Rússia, também lançando mão de referendos considerados ilegítimos. As independências não foram reconhecidas pela maior parte dos Estados, nem mesmo (à época) pela própria Federação Russa. Os confrontos na região ultrapassaram a fronteira, com alegações de agressão de ambas as partes. Duas tentativas de acordos de cessar-fogo, o Protocolo de Minsk, de 5 de setembro de 2014, e o chamado Minsk II, de fevereiro de 2015, não conseguiram findar as hostilidades, com a continuidade do uso de armamento pesado dos dois lados.

Sobre os eventos mencionados, o relatório preliminar afirma que foram encontradas evidências suficientes para dar seguimento às investigações. Segundo o documento, as informações disponíveis (fornecidas por todos os lados do conflito) indicam que:

1) A intensidade das hostilidades entre as forças do governo ucraniano e as forças antigovernamentais (eventos de Maidan e conflitos no leste do país) permitem a aplicação da lei dos conflitos armados, mas também reúnem elementos de um conflito armado não internacional. Ou seja, é possível identificar tanto crimes de guerra (cometidos principalmente por forças militares de Ucrânia e Rússia), como crimes contra a humanidade (cometidos por indivíduos, militares ou não, envolvidos como parte nos conflitos); e

2) A situação da Crimeia (e de Sevastopol) pode ser considerada um conflito internacional entre a Federação Russa e a Ucrânia, o que pode ser demonstrado pela detenção de pessoal militar de ambos os lados e pelos pontos de confronto militar direto entre as forças de ambos os países. A esse respeito, mencionou-se também a necessidade de aprofundamento das investigações sobre o apoio por parte da Federação Russa de grupos armados no Leste da Ucrânia.

Os supostos crimes alegados pela Promotoria para justificar investigações formais foram:

Em razão da situação da Crimeia: (1) cerco à população tártara da Crimeia, com o deslocamento interno de 19 mil residentes após a ocupação, sobretudo, em razão da alegada perseguição contra membros da população tártara e outros residentes muçulmanos; (2) assassinato e sequestro e desaparecimento de pelo menos dez pessoas, atribuídos a grupos paramilitares de “autodefesa da Crimeia”, bem como dois incidentes de suposto sequestro e assassinato de ativistas tártaros que se opuseram à ocupação; (3) maus-tratos decorrentes de sequestros, com relatos de espancamento, asfixia e ameaças de violência sexual; (4) prisões arbitrárias e transferências forçadas de prisioneiros detidos na Crimeia para prisões da Federação Russa; e (5) deslocamento de homens jovens que, em consequência da mudança obrigatória de cidadania, foram forçados a se alistarem no serviço militar russo.

Em razão dos conflitos no Leste: (1) mortos (9.578) e feridos (22.236), incluindo civis não envolvidos nas hostilidades, membros das Forças Armadas e pessoas envolvidas nos grupos armados civis, mas também execuções sumárias de pessoas que estavam fora dos combates; (2) destruição indiscriminada de alvos civis (prédios, escolas e outros alvos que não são usados para propósitos militares); (3) prisões e troca de prisioneiros feitas pela Ucrânia e pela Federação Russa; (4) desaparecimentos forçados de mais de 400 pessoas; (5) tortura e tratamento desumano cometidos por ambos os lados no contexto das detenções arbitrárias; e (6) crimes de natureza sexual e de gênero (estupros, ameaças de estupro, espancamento de genitais e nudez forçada), em casos documentados no contexto das detenções e dos interrogatórios, mas também outras situações subnotificados em razão dos tabus e da ausência de serviços de suporte às vítimas nas áreas afetadas pelo conflito.

A conclusão do relatório publicado em 2016 anunciou a continuidade do trabalho da Promotoria de análise exaustiva das informações recebidas. A declaração da Ucrânia nos termos do artigo 12(3) do Estatuto gerou a recepção de informações por parte do governo ucraniano, de ONGs que atuam na Ucrânia e de outras organizações e indivíduos. O escritório da Promotoria passou a reunir material que consiste em centenas de relatos, documentos, entrevistas e outras informações de testemunhas e vítimas.

Declaração da Promotoria do TPI sobre as investigações da ocupação russa

Em 2019, as eleições de Volodymyr Zelensky marcaram um novo movimento de aproximação do TPI, no contexto das negociações com a União Europeia. Em 2007, a Ucrânia já havia adotado a medida que a colocou como o único Estado não parte do Estatuto que aderiu ao Acordo de Privilégios e Imunidades do TPI. Além disso, o país se comprometeu a buscar a ratificação e a implementação do Estatuto de Roma, como parte do Acordo de Associação entre União Europeia e Ucrânia (artigo 8º).

Em 28 de novembro de 2019, o representante da Ucrânia na Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas manifestou que os obstáculos jurídicos internos à ratificação do Estatuto de Roma haviam sido removidos e que o país estava preparado para trabalhar na preparação da legislação destinada à implementação do Estatuto.

A menção à harmonização da legislação não é sem razão. Tem relação com a complementaridade do mecanismo, ou seja, o fato de o TPI não substituir a jurisdição doméstica, mas representar o “último recurso”: ou seja, os Estados têm a responsabilidade primária pelas investigações, pelo processamento e pela punição dos crimes cometidos, bem como por providenciar a reparação às vítimas. Conforme destacado no início deste texto, o tribunal alcança aqueles que cometeram crimes e não são julgados pelos próprios Estados, em razão da incapacidade dos mesmos, ou por falta de vontade política.

Destarte, a aproximação da Ucrânia com o TPI não é novidade e vem sendo gestada desde as medidas adotadas para uma aproximação com a União Europeia, como também em razão da anexação da Crimeia.

Em 25 de fevereiro de 2022, um dia após o anúncio do presidente Vladimir Putin de que iniciaria uma “operação especial” para “desmilitarizar e desnazificar” a Ucrânia, o atual promotor do TPI, o britânico Karin Kahn, expressou preocupação com a invasão e alertou para possíveis investigações por parte do TPI. Em 28 de fevereiro de 2022, veio a público divulgar a abertura das investigações.

Em seu pronunciamento, Kahn reconheceu que a Ucrânia não é parte do Estatuto de Roma, mas lembrou que as declarações do país, aceitando a jurisdição do Tribunal para supostos crimes ocorridos em seu território, conferem ao mecanismo a prerrogativa de exercício da jurisdição de fatos ocorridos desde 21 de novembro de 2013.

O promotor também comentou que revisou as conclusões das investigações preliminares no caso ucraniano, as quais confirmam que existem razões suficientes para as investigações tanto de crimes de guerra, como de crimes contra a humanidade. Para ele, os últimos dias marcaram a expansão dos conflitos já investigados pelo órgão. Nesse contexto, manifestou a intenção de que a investigação abranja quaisquer novos supostos crimes que se enquadrem na jurisdição do TPI e que sejam cometidos por qualquer parte do conflito em qualquer parte do território da Ucrânia.

A rápida manifestação da Promotoria do Tribunal Internacional tem grande significado no contexto das ações da comunidade internacional de condenação da ação russa, que até agora gerou mais de 800 mil refugiados e deslocados internos. O TPI pode alcançar qualquer pessoa (inclusive lideranças civis e militares) que comprovadamente tenham cometido crimes sob a jurisdição do órgão. A mensagem é a de que Putin e os apoiadores da ação podem ser julgados.

O discurso também deixa claro que todas as partes do conflito estão submetidas ao escrutínio da Corte. Ou seja, não retira legitimidade de denúncias contra grupos, muitos ultranacionalistas e de ultradireita, que têm cometido atos indiscriminados de violência, em razão da polarização e da vinculação com interesses dos diferentes lados de um conflito que não é novo. Também registra o papel de complementaridade da jurisdição, na medida em que também pode alcançar pessoas envolvidas em quaisquer dos lados do conflito.

Em um contexto internacional que vinha fragilizando o papel do Tribunal Penal Internacional com as ondas de ataques dos Estados Unidos, de países africanos e da própria Rússia, a medida da Promotoria recoloca o tema do combate à impunidade de crimes cometidos contra o direito internacional na agenda multilateral e também tem o potencial de angariar apoios perdidos.

* Marrielle Maia é doutora em Política Internacional pela UNICAMP, professora do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (PPGRI-UFU) , coordenadora do Núcleo de Pesquisas e Estudos em Direitos Humanos do Instituto de Economia e Relações Internacionais (NUPEDH – IERIUFU), coordenadora da Cátedra Sérgio Vieira de Mello (CSVM/UFU) e coordenadora do Grupo sobre Direitos Humanos do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU). Vinicius Miranda Matos é graduando em Relações Internacionais pela UFU e pesquisador voluntário do NUPEDH-IERIUFU e do INCT-INEU.  Theo Nepomuceno Teixeira é graduando em Relações Internacionais pela UFU, pesquisador voluntário do NUPEDH-IERIUFU e do INCT-Ineu. Contato: marrielle@ufu.br, ou Instagram da Cátedra Sérgio Vieira de Mello.

** Revisão e edição final: Tatiana Teixeira. Recebido em 1º mar.2022. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.