Sede da OMC, em Genebra (Crédito: Salvatore di Nolfi/EPA-EFE)

Este Informe é uma parceria do OPEU com o NEAI (Ippri/Unesp)

Por Carolina Loução Preto*

A Organização Mundial do Comércio (OMC) emitiu, em 15 de setembro, decisão favorável à China em um contencioso (DS543) contra os EUA que dizia respeito a tarifas aplicadas na guerra comercial entre os dois países. A China apresentou a reclamação à OMC, em 2018, depois que parte das suas exportações para os EUA foram alvo da imposição de sobretaxas pelo governo Trump.

Além da queixa à OMC, Pequim retaliou a medida de Washington de imediato, aplicando tarifas equivalentes, em julho de 2018, a uma listagem de produtos importados dos Estados Unidos. A cadeia de retaliações e contrarretaliações desencadeada nesse momento levou, ao longo de meses, à extensão de sobretaxas a quase todo comércio de bens entre as duas economias. Em setembro de 2019, Washington havia elevado as tarifas sobre itens que totalizavam cerca de US$ 400 bilhões em importações anuais originadas na China. Pequim, por sua vez, aumentou as tarifas de uma lista de produtos, representando US$ 138 bilhões em importações anuais vindas dos EUA.

Para se ter uma referência da cobertura das medidas, em 2017, antes de a guerra comercial ter início, os EUA tinham importado pouco mais de US$ 500 bilhões em mercadorias da China e exportado quase US$ 130 bilhões para o mercado chinês. Após negociações bilaterais, os dois lados reduziram os níveis de algumas dessas tarifas como parte da primeira fase de um acordo comercial, anunciado em dezembro de 2019. Nele, Pequim assumiu uma série de compromissos, entre eles, alterar suas políticas de propriedade intelectual e transferência de tecnologia e ampliar as compras de bens dos EUA.

Em justificativa para a aplicação das tarifas contra a China, a administração Trump apontou para as conclusões de uma investigação doméstica sobre a conduta da China no campo da propriedade intelectual, iniciada pelo escritório do representante comercial dos EUA (USTR, na sigla em inglês) em agosto de 2017. Solicitado pela Presidência, o processo investigatório foi conduzido com base na Seção 301 da Lei de Tarifas e Comércio de 1974 dos EUA, que autoriza o Executivo norte-americano a impor sanções contra países responsáveis por práticas injustas, discriminatórias ou que restrinjam o comércio dos EUA.

Internacionalmente criticado em décadas anteriores por ter sido instrumento do unilateralismo de Washington contra seus parceiros comerciais, o dispositivo foi raramente invocado desde a criação da OMC, uma vez que pode ser aplicado de forma incompatível com as regras da instituição. Segundo essas normas, a resolução dos contenciosos deve se dar pela via multilateral, bem como a autorização multilateral prévia para a imposição de sanções comerciais contra seus membros.

O relatório do USTR (2018) resultante da investigação concluiu que a China adotava uma série de práticas consideradas desleais por Washington: uso de restrições ao investimento estrangeiro – como a exigência de formação de joint-ventures – para forçar a transferência de tecnologia de empresas dos EUA para entidades chinesas; imposição de termos de licenciamento restritivos das atividades e investimentos de corporações dos EUA; estímulo sistemático da aquisição de companhias dos EUA para obter tecnologias; e apoio, ou até condução do roubo de propriedade intelectual e de segredos industriais de empresas dos EUA. O órgão também estimou que as práticas mencionadas custassem à economia dos EUA cerca de US$ 50 bilhões anualmente.

As primeiras tarifas impostas contra a China, em 2018, foram anunciadas como parte de um plano de ação do governo Trump para responder às práticas identificadas pelo relatório. O órgão mirou em setores de alta tecnologia para aplicar tarifas a importações chinesas, que tinham o mesmo valor de comércio anual dos danos estimados aos EUA. Essa estratégia parecia voltada para enfraquecer o programa chinês conhecido como “Made in China 2025”, o qual preocupava membros da administração Trump porque busca colocar a China na liderança de uma série de indústrias tecnologicamente avançadas. Entre as medidas de resposta, também foram recomendadas novas restrições ao investimento chinês em áreas de tecnologias sensíveis.

OMC rejeita tarifas por ‘proteção da moral pública’

A recente decisão do painel da OMC de que os EUA violaram as regras da instituição não surpreendeu. Além de Pequim, diversos especialistas enxergavam na ação unilateral dos EUA uma violação escancarada de princípios basilares da organização, como a regra da NMF – que proibiria os EUA de darem às exportações chinesas tratamento distinto do das exportações de outros países-membros da OMC –, bem como o respeito às tarifas consolidadas, isto é, tetos tarifários que os países-membros se comprometem a manter. Embora não seja objeto do contencioso na OMC, o mesmo argumento legal também poderia ser aplicado às retaliações de Pequim. Diante desse quadro, analistas de orientação mais legalista expressavam preocupações, ao observar que as duas maiores economias mundiais violavam, sem grande hesitação, regras centrais da OMC.

Em sua defesa, os EUA alegaram que eventuais violações associadas às tarifas estavam legalmente justificadas com base em uma exceção nas regras da OMC, que se aplica a medidas necessárias à proteção da moral pública, uma tese pouco usual. Para o painel da OMC, no entanto, os EUA não conseguiram demonstrar que suas ações se encaixavam na referida exceção. Washington também não teria demonstrado adequadamente que as importações chinesas atingidas por suas tarifas tinham se favorecido das condutas da China que o relatório do USTR sobre propriedade intelectual identificava como injustas. O painel também divergiu do argumento de Washington de que o acordo firmado no ano passado com a China representava uma solução mutuamente acordada para a disputa – ainda que Pequim não tivesse retirado o caso – e que, portanto, os árbitros do órgão internacional deveriam se limitar a apenas comunicar que as partes já tinham solucionado o contencioso.

Em declaração extremamente crítica da decisão, o representante comercial dos EUA ressaltou que o painel da OMC não questionou as evidências robustas, apresentadas pelos EUA, de roubo de propriedade intelectual por parte da China. Para o órgão, o fato de que ações dos EUA que tentavam dar resposta ao roubo de suas tecnologias e propriedade intelectual terem sido condenadas na OMC confirmaria a crítica da administração Trump de que a organização não oferece remédios para a má conduta da China e precisa ser reformada. A OMC não seria capaz de lidar adequadamente com a ascensão da China, que possuía uma economia única, com forte intervenção estatal.

A decisão é mais uma em uma série de derrotas nas quais, segundo o USTR, o Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC, mecanismo responsável por solucionar as disputas entre os países-membros da instituição, restringiu o direito legítimo de Washington de responder a práticas comerciais injustas, sobretudo, por parte da China. “Os EUA devem ter permissão para se defender de práticas desleais de comércio”, afirma o documento. Essa visão está no centro da insatisfação que levou o governo Trump a impor uma paralisação das atividades da instância apelatória do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC em dezembro de 2019.

A ascensão econômica e tecnológica da China catalisou frustrações, já existentes nos EUA antes da administração Trump e, gradualmente, reduziu a importância que os EUA atribuíam ao OSC. Isso ocorre porque ganhou força no país a visão de que as regras existentes na OMC para responder a práticas chinesas consideradas problemáticas por parte de Washington são simplesmente insuficientes e/ou tiveram seu uso indevidamente restringido por decisões equivocadas do OSC.

A derrota dos EUA nessa disputa não terá grandes consequências práticas. Não apenas porque há um acordo entre os dois países, negociado às margens da OMC, e sobre o qual a decisão não tem impacto, mas também porque, com a paralisação do Órgão de Apelação causada pela administração Trump, caso os EUA apelem da decisão, o caso ficará formalmente suspenso por tempo indefinido e não terá qualquer efeito legal. Isto é, a recente decisão multilateral, que, em outros tempos, teria consequências relevantes por envolver duas economias centrais para o sistema de comércio, hoje apenas evidencia a diminuição da relevância e a profunda crise em que a OMC se encontra. Com dificuldade, já há muito tempo, de produzir novas regras de comércio devido a divergências nas negociações entre seus membros, nos últimos anos, a instituição também viu sua institucionalidade ser enfraquecida pelas ações de Washington e de sua guerra comercial com a China.

Além do Órgão de Apelação inativo, a OMC atualmente não possui um diretor-geral depois que o brasileiro Roberto Azevêdo renunciou ao cargo, alegando que antecipar a seleção de seu substituto facilitaria a reforma da instituição. Por fim, a pandemia da covid-19 levou diversos países a adotarem medidas restritivas do comércio e estimulou preocupações e ações de diferentes membros para reduzir suas dependências externas de medicamentos, equipamentos médicos e outros bens essenciais.

* Carolina Loução Preto é doutora em Relações Internacionais e pesquisadora do INCT/INEU e professora da Universidade de Sorocaba.

** Recebido em 19 set. 2020. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.