Crédito: Marco Verch/Flickr. Fonte: The Interpreter/The Lowy Institute

Por Sebastião C. Velasco e Cruz* [Informe OPEU] [Trump 2.0] [Política Externa] 

Em uma das primeiras páginas de The Art of Deal (Random House Publishing Group, 1987) – livro que o projetou na vida pública –, Donald Trump complementa um relato com este comentário reflexivo, “Sometimes it pays to be a little wild”, e logo conclui, “An hour later I got a call back form the banker, and he said, ‘Don’t worry, we’re going to work it out, Mr. Trump’.”  

A little (or a lot) wild. Como se sabe, a fórmula converteu-se na marca registrada de Donald Trump, o empresário e o político. Durante o seu primeiro mandato presidencial, ele a usou fartamente, nem sempre com o sucesso estampado na anedota referida acima. No interregno iniciado com sua vitória sobre Kamala Harris, em 6 de novembro de 2024, ele tem abusado dela para a consternação geral do público. Primeiro, foi o anúncio do choque tarifário que iria aplicar contra rivais e aliados – 60% sobre as importações da China; 25% sobre o México, a Europa e o Canadá… Depois, a ameaça de transformar a Palestina em um inferno, caso os reféns israelenses não fossem libertados até a inauguração de seu governo. Finalmente, na coletiva concedida à imprensa no dia seguinte à certificação pelo Senado de seu mandato como o 47º presidente dos Estados Unidos, Trump chocou o mundo ao manifestar sua intenção de retomar o Canal do Panamá, anexar a Groenlândia e incorporar o Canadá, como o 51º estado da Federação, sem afastar a hipótese de apelo a meios militares para dar efetividade a tais objetivos. Não poderia ser diferente. Estas e outras provocações do gênero criaram um clima de apreensão generalizada e desataram um debate intenso sobre a seriedade das ameaças proferidas, seus verdadeiros propósitos e seus efeitos prováveis – diretos e indiretos. 

A diplomacia do medo: Trump 2.0, Canadá, Groenlândia e Panamá 

Saiba mais sobre o assunto neste Informe OPEU de Yasmin Reis 

A ansiedade é irrefreável, mas, no momento em que escrevo, dias antes da transmissão do cargo a Donald Trump, mal ou bem fundadas, ela não gera nem pode gerar nada além de especulações.   

Agora, ainda que incontornáveis, aquelas perguntas não são necessariamente as mais interessantes. Elas brotam da necessidade, ao mesmo tempo imperiosa e irrealizável, de agarrar o “momento atual” para agir sobre ele. Imperiosa, pois a ação política se projeta no tempo e é interativa; irrealizável, porque o atual é fugidio e, no nosso caso, converter-se-á em passado no instante em que Trump prestar o juramento solene e, já no exercício do cargo, começar a assinar seus primeiros atos como presidente dos Estados Unidos. 

Fadadas à inatualidade em poucos dias, especulações sobre as políticas efetivas do ainda futuro governo Trump o serão muito mais quando o hiato estiver vencido entre a redação dessas notas e recepção delas pelo leitor. 

Assim, em vez de inquerir sobre o futuro, proponho-me a lançar um olhar retrospectivo sobre a política exterior dos Estados Unidos para avaliar o significado do evento em questão – o retorno de Trump – na totalidade do processo em que ele está inserido. 

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As bravatas de Trump chocam e visam a este efeito, mas este se enfraquece, à medida que o estilo se torna familiar, e o autor, previsível. Mais assustador foi sempre o discurso ideológico que as envolve e lhes confere alguma plausibilidade.  

De alto poder mobilizador, esse discurso ataca as elites cosmopolitas, estranhas e indiferentes às aflições do homem do povo, que vê sua renda encolher, e seus empregos, fugirem, devido à concorrência desleal do produto importado e à “invasão” do mercado de trabalho por imigrantes indesejáveis – com ou sem documentos. E, como se não bastasse, este homem simples e honesto, é cotidianamente agredido em seus valores e em seu modo de vida pela defesa militante feita pelas referidas elites de grupos sociais minoritários, os quais, exibindo muitas vezes comportamentos aberrantes, reivindicam direitos especiais e conspurcam os símbolos venerados que fundamentam sua identidade individual como cidadão americano.      

Neste discurso, que se constrói sobre a oposição binária povo-elite, esta última aparece como sujeito e objeto privilegiado da ação de um Estado tentacular, mais preocupado com a saúde financeira e os ganhos de seus apaniguados do que com o bem-estar das pessoas comuns.  

Sob a condução dessa elite desenraizada, o Estado americano aplicou-se ao longo de décadas à tarefa de construir uma ordem internacional com o intuito manifesto de promover valores universais, mas na realidade voltada para a promoção dos interesses de uma minoria.  

Criador e garante dessa ordem, o governo dos Estados Unidos se vê enredado em uma densa teia de organizações e tratados que reduzem sua capacidade de ação em benefício do povo e o transformam em presa fácil das artimanhas de seus parceiros. Os quais não têm dificuldade em descobrir brechas e inconsistências nesse cipoal normativo para burlar o espírito das regras acordadas e perpetuar práticas comerciais distorcidas que lhes garantem vantagens indevidas.   

Comprometidos com o papel autoatribuído de responsáveis pela manutenção da referida ordem, os Estados Unidos envolveram-se em guerras custosas em regiões distantes do globo, em detrimento de seus interesses próprios bem entendidos. Ao assumirem o compromisso de defender seus aliados em caso de agressão, permitiram que estes se acomodassem, transferindo para o contribuinte americano o ônus de sua segurança individual e coletiva.      

America First. Para romper com essa situação espoliativa, que se traduz no presente em crise profunda da sociedade americana, é preciso inverter a lógica e colocar o interesse próprio como critério absoluto de ação governamental. Para esse objetivo, os Estados Unidos devem empregar sem inibição todas as dimensões de seu poder estrutural: a enorme atração de seu mercado interno, com o instrumento das tarifas aduaneiras; o papel hegemônico no sistema financeiro internacional, com as retaliações diretas e indiretas que este lhes faculta; e a superioridade militar, garantia, em última instância, de sua posição no mundo.  

Assim fazendo, será possível trazer de volta à casa as indústrias e os empregos de qualidade perdidos. Make America Great Again. 

Tendo em seu núcleo o nacionalismo econômico e uma visão neomercantilista, esse discurso é coroado por uma visão clássica do sistema internacional, assentada no princípio da soberania. Ela foi evocada em vários momentos na fala de Trump, antes e depois de sua investidura como presidente do Estados Unidos, pela primeira vez, em 20 de janeiro de 2017, mas, pela audiência a que foi endereçada e pelo momento em que foi proferido, seu discurso na Assembleia Geral das Nações Unidas, em 25 de setembro de 2019, é especialmente ilustrativo.  

“O mundo livre deve abraçar seus fundamentos nacionais. Não deve tentar apagá-los ou substituí-los. 

Observando ao redor e por todo este grande e magnífico planeta, a verdade é clara: se você quer liberdade, tenha orgulho do seu país. Se você quer democracia, mantenha sua soberania. E, se você quer paz, ame sua nação. Líderes sábios sempre colocam o bem de seu próprio povo e de seu próprio país em primeiro lugar. 

O futuro não pertence aos globalistas. O futuro pertence aos patriotas. O futuro pertence às nações soberanas e independentes, que protegem seus cidadãos, respeitam seus vizinhos e honram as diferenças que tornam cada país especial e único”. 

Assista ao discurso na íntegra (Fonte: PBS News Hour) 

No mundo desenhado pelos discursos de Trump, as nações são livres e iguais na defesa de seus interesses. O diferencial da América é ser mais igual que todas as outras.  

Apresentado em bloco, como se faz aqui, o discurso trumpista rompe frontalmente com a concepção liberal-internacionalista e promete desconstruir o legado acumulado pela política exterior dos Estados Unidos desde meados dos anos 1940. Como se sabe, não foi exatamente isso que Trump entregou no final de seu primeiro mandato. É verdade, sua disposição unilateralista manifestou-se nitidamente na invocação de razões de segurança nacional para a imposição de tarifas de importação a adversários e aliados e na retirada do país de organizações acordos e emblemáticos da ordem internacional liberal, como o Conselho de Direitos Humanos da ONU, a Organização Mundial da Saúde, a União Postal Universal, o Pacto Global sobre Migração e os Acordos de Paris sobre o Clima. Expressou-se, ainda, na esfera da segurança internacional, na denúncia do acordo nuclear firmado em 2015 com o Irã – o Plano de Ação Global Conjunto (JCPOA, na sigla em inglês) e na saída do Tratado de Forças Nucleares de Médio Alcance (INF Treaty). Mas Trump não cumpriu sua promessa de abolir o NAFTA, limitando-se a negociar mudanças superficiais com o Canadá e o México, uma das quais claramente desfavorável às empresas multinacionais americanas – a eliminação da cláusula que facultava a empresas privadas processar governos nacionais por alegados prejuízos decorrentes de políticas públicas. Tampouco concretizou suas ameaças de sair da OTAN e da OMC, alvos constantes de sua retórica antiglobalista. E poupou de seus ataques as instituições financeiras internacionais, como o FMI, o Banco Mundial. 

A literatura especializada indica várias razões para o descompasso observado entre intenções afirmadas e comportamento efetivo – da escassa disciplina de trabalho de Trump a constrangimentos estruturais, domésticos e internacionais, passando pela composição heterogênea de sua equipe de governo, que abrigou em posições-chave personalidades com visões próprias, contrárias à ideologia da America First. Não é preciso acompanhar esse debate. Para os propósitos do argumento delineado aqui, o importante é salientar as continuidades e descontinuidades da política exterior de Trump para melhor aquilatar o seu papel na desmontagem da ordem internacional emergente no Pós-Guerra Fria.  

Padrão do unilateralismo 

As continuidades são muitas e flagrantes. O unilateralismo de Trump parece chocante, mas ele tem excelente pedigree. Basta lembrar a decisão de Richard Nixon, no início da década de 1970, de decretar a inconversibilidade do dólar e, pouco depois, de adotar o regime de câmbio flutuante, pondo fim ao sistema monetário estabelecido multilateralmente em Bretton Woods; a aprovação da lei de comércio de 1988 (a temida Omnibus Trade and Competitiveness Act), que disciplinava matérias não compreendidas em acordos internacionais e previa sanções contra países tidos como responsáveis por práticas desleais de comércio, segundo o critério exclusivo das autoridades americanas; e, em termos mais gerais, a aplicação extraterritorial rotineira da lei nacional para impor a países e empresas o acatamento de medidas políticas adotadas isoladamente. Ou ainda, em outra esfera, o bombardeio não autorizado da Sérvia pela OTAN, em 1999, e a decisão de invadir o Iraque, em 2003, contra o voto majoritário do Conselho de Segurança da ONU.   

Embora incompleta, esta rápida listagem é suficiente para mostrar que, contra o discurso ideológico de Trump, o unilateralismo não é uma inovação sua: ele esteve sempre presente, como um elemento constitutivo da ordem internacional criada a partir do final da Segunda Guerra Mundial sob a liderança dos Estados Unidos. 

Seja como for, Biden assumiu a Presidência, em 20 de janeiro de 2021, com a promessa de restaurar o papel construtivo dos Estados Unidos no mundo, restabelecendo os laços, ora esgarçados, com seus aliados. “America is back” – com esse mote o democrata respondia ao contundente “Make America Great Again” de seu rival republicano.  

Em muitos pontos, porém, a conduta internacional dos Estados Unidos sob a gestão de Biden replicou o padrão unilateralista da administração precedente. A decisão, logo em seus primeiros meses, de sabotar o acordo multibilionário entre a Austrália e a França para a construção de um lote de submarinos ilustra bem a afirmativa. O mesmo se pode dizer da recusa a indicar juízes para o órgão de apelação da OMC, roubando da organização muito do que constituía a sua razão de ser (nesse caso, Trump e Biden seguiam uma prática introduzida pelo governo Barack Obama). Ou da atitude do governo Biden ante o Tribunal Penal Internacional.  

Esta instituição surgiu durante o governo Bill Clinton e com estímulo deste, mas, embora signatários do documento, os Estados Unidos jamais ratificaram o tratado internacional que a criou. Mesmo assim, seu comportamento em relação ao TPI variou sensivelmente no decorrer do tempo: empenho em extrair de seus membros garantias de imunidade para cidadãos americanos, no âmbito da Guerra Global do Terror durante o governo George W. Bush; simpatia e apoio às suas decisões, na era Obama; hostilidade franca com Trump e, de novo, apoio e exaltação de seu papel no governo Biden… A depender, no entanto, do alvo de seu poder de sanção: legítimo, quando aplicado contra o inimigo Vladimir Putin; arbitrário, ao atingir o amigo Benjamin Netanayhu. 

Assista na íntegra ao discurso do presidente Clinton ao povo de Ruanda, em 25 mar. 1998, no qual ele endossa a criação de uma corte penal internacional (Fonte: Miller Center. Crédito: Biblioteca Presidencial Bill Clinton)

China: de competidor estratégico a ameaça mais grave 

Contudo, é no campo das relações econômicas que a continuidade entre Trump e Biden é mais notável. Refiro-me à preservação das tarifas aplicadas por Trump contra a China em violação aberta das regras da OMC; à exigência majorada de conteúdo nacional nas compras governamentais; e aos subsídios gigantescos previstos nos projetos de reconstrução da infraestrutura e política industrial que viriam a marcar sua gestão – o Infrastructure Investment and Jobs Act, o enganosamente denominado Inflation Reduction Act e o Chips and Science Act, de 2022. Orientados pelos objetivos da reindustrialização e do fomento à inovação tecnológica em áreas sensíveis, esses programas situam-se na interface das políticas domésticas e da estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos. Evidenciam este fato os dispositivos rigorosos adotados em conjunção com esses programas para conter o avanço da China em setores de tecnologia de ponta, vedando-lhe o acesso a bens intermediários e equipamentos necessários para esse fim – política que dava continuidade e aprofundava uma linha de ação inaugurada no governo Trump 1.0.   

A inclusão da política industrial e de desenvolvimento tecnológico na estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos não é fortuita. Expressão da consciência socialmente disseminada de que o país perdia terreno aceleradamente na luta pela conservação da hegemonia global exercida desde o final da Guerra Fria, a securitização das mencionadas políticas tem uma funcionalidade menos evidente: em uma cultura marcadamente liberal, que sempre viu com desconfiança a intervenção do governo na economia, o vínculo assim estabelecido com a defesa nacional abre vasto leque de possibilidades para a ação estatal, livres de amarras ideológicas. Definidos como aplicação de recursos em atividades estranhas à lógica do mercado e de interesse vital para a sociedade, os investimentos em tais atividades não são regulados pela rentabilidade esperada, mas por critérios de racionalidade substantiva. O gasto em defesa é a forma peculiar que os Estados Unidos encontraram, historicamente, para praticar a política industrial que sua ideologia econômica interdita. Sempre foi assim, mas no governo Biden este expediente ganhou ainda maior relevo.  

O alvo designado das restrições embutidas na política industrial do governo Biden é a China, Estado classificado como “competidor estratégico” nos documentos de estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos. Pois é exatamente aí que a continuidade entre os dois governos é mais nítida. A China já aparecia tentativamente como eixo da política exterior americana no governo Obama, com seu anunciado “pivô asiático” e a dimensão geopolítica não de todo velada da TPP (Parceria Transpacífico) – acordo comercial ambicioso assinado no final do governo Obama e repudiado liminarmente por Trump. Mas, até então, a política americana para a China continuava pautada por uma abordagem integracionista (engagement approach: a ideia de que a integração na ordem econômica neoliberal levaria naturalmente à mudança desejada nos padrões de organização econômica e política da China). Não mais assim com Trump, e este foi o grande legado de seu governo: a definição clara da etapa histórica presente como de competição estratégica global, com a China a representar a ameaça mais grave à posição internacional dos Estados Unidos.   

Desmonte da ordem internacional liberal 

A convergência política entre os dois governos – sob outros aspectos tão diferentes –não é fortuita. Ela expressa e aprofunda o processo de acirramento de tensões internacionais, que se manifesta de forma espetacular nos dois grandes choques a marcar o mandato presidencial de Biden.  

O primeiro foi a invasão da Ucrânia pelas tropas da Rússia, em 24 de fevereiro de 2022, com seu desdobramento imediato: a guerra cruenta que se seguiu, logo transformada em confronto híbrido com os países da OTAN, que responderam à ação militar de seu oponente com sanções econômicas inéditas e com a provisão de assistência financeira e militar à Ucrânia, em escala também sem precedentes.  

(Arquivo) Tanques de guerra de separatistas pró-russos em 23 fev. 2022 em direção à fronteira entre Donbass e Ucrânia (Crédito: Gennadiy Dubovoy. Fonte: Wikimedia Commons e YouTube)

O segundo decorreu do ataque brutal do Hamas, em 7 de outubro de 2023, justificativa alegada para a ação militar genocida realizada por Israel em Gaza, com apoio incondicional dos Estados Unidos, guerra que já se estendeu ao Líbano e à Síria e ameaça tragar em seu vórtice toda a região.  

Reside aí a ironia que cerca a trajetória de Biden: sucedendo a uma Presidência marcada por gestos e discursos disruptivos, com a promessa de restabelecer a normalidade no país e em suas relações exteriores, assiste ao agravamento da polarização na política interna e à intensificação da crise no sistema internacional, que devolve ao mundo o espectro da guerra entre as grandes potências.  

Essa contradição contribuiu fortemente para o final melancólico de seu governo. Quatro anos depois de investido no cargo de presidente, contempla inerme, agora, o retorno triunfal de Trump, que ganha o proscênio com uma versão radicalizada de um discurso conhecido, onde o compromisso de restabelecer a paz mundial se mescla com arreganhos imperialistas inauditos.  

Não é possível prever o resultado dessa combinação esdrúxula. O que se pode dizer é que, com ela, os Estados Unidos avançarão certamente no trabalho que vêm desenvolvendo há tempos de desfazer a ordem liberal por eles mesmos projetada e penosamente construída. 

* Sebastião Velasco e Cruz é coordenador do INCT-INEU e do OPEU, Professor Titular da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e professor do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP/UNICAMP/PUC-SP). 

** Recebido em 23 jan. 2025. Este conteúdo não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU. 

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