Secretário de Defesa dos EUA, Lloyd. J. Austin III, em reunião bilateral com o ministro da Defesa do Brasil, general Paulo Sergio, na 15ª Conferência de Ministros da Defesa das Américas (CDMA), em Brasília, em 27 jul. 2022 (Crédito: (DoD/Chad J. McNeeley/Flickr)

Por Ana Penido, Lívia Peres Milani, Luciana Wietchikoski* [Informe OPEU]

A profissionalização das forças armadas brasileiras conta com um caráter externo relevante. Se, inicialmente, foi conduzida pela missão francesa, desde meados de 1930 os Estados Unidos se tornaram referência e modelo. Essa interação entre dois países assimétricos em termos de capacidades, vulnerabilidades e objetivos estratégicos contribui para a perpetuação da dependência estratégica brasileira aos EUA. Em suma, existe uma dinâmica, na qual a grande potência ao Norte influencia nossas noções sobre a natureza da guerra e da defesa; como a defesa deve ser organizada institucionalmente (seus marcos regulatórios e para  que servem as forças armadas); e na adoção (acrítica) de conceitos propostos por pensadores daquele país, formulados para resolver problemas do Norte.

Embora, na atualidade, haja uma afirmação oficial enfatizando a autonomia das nossas forças armadas, observa-se a perpetuação, ou mesmo a ampliação, de relações de dependência estratégica. Vestida com um discurso de horizontalidade, bem como de trabalho conjunto – no jargão importado e traduzido, “interoperabilidade” –, a dinâmica continua a imprimir um caráter de subordinação. Para além do foco na importação de armamentos sem sua contraparte tecnológica, financiada por empréstimos, ou pela venda de commodities, existem outras dimensões ainda pouco estudadas. Vejamos algumas dessas formas e como se manifestaram nos anos recentes (2016-2022).

As reuniões bilaterais de alto nível

As reuniões de alto nível são comuns entre os dois governos. Chama a atenção, contudo, a intensificação desse mecanismo entre 2016 e 2022. Por exemplo, Ernesto Araújo, então ministro das Relações Exteriores, inaugurou um novo mecanismo de diálogo periódico em nível ministerial: o Diálogo de Política Estratégica, tendo Governança Democrática, Prosperidade Econômica e Segurança e Cooperação em Defesa como áreas prioritárias.

Nesse mesmo período, foram realizadas reuniões entre os então presidentes Jair Bolsonaro e Donald Trump, as quais culminaram na nomeação do Brasil como um aliado extra-OTAN. Mesmo com a eleição de Joe Biden, os encontros de segundo escalão seguiram, com visitas ao Brasil, em 2021, do diretor da CIA, Will Burns, do conselheiro de Segurança Nacional, Jake Sullivan, e do então comandante do Comando Sul, Craig Faller.

(Arquivo) Biden e seu conselheiro de Segurança Nacional, Jake Sullivan, na Casa Branca, em Washington, D.C., em 18 out. 2021 (Crédito: Adam Schultz/Casa Branca/Flickr)

Apesar de aparentemente “cooperativos”, o caráter e o conteúdo desses encontros são determinados pelos EUA. O Brasil se integra a essas atividades apenas a partir de um alinhamento da pauta à Estratégia de Segurança Nacional e aos objetivos de defesa estabelecidos pela administração – tanto em termos gerais, como aqueles específicos à contraparte, conforme documento do Departamento de Defesa de 2017. Em suma, o governo dos EUA entende tais encontros como uma forma de promover e de exportar conceitos próprios para outros países.Por exemplo, na estratégia combinada com o Brasil em 2018, ainda durante a gestão de Bolsonaro e Trump, os EUA desejaram promover a interoperabilidade “doutrinária e estratégica”, com vistas a melhorar a “estabilidade regional”. Entretanto, a interoperabilidade e o alinhamento conceitual refletem um processo vertical – os EUA se reservam o direito de indicar quais são as ameaças a serem combatidas no continente e qual a forma de fazê-lo.

Além dessas, ocorreram anualmente reuniões de representantes das forças armadas dos dois países, nas quais os EUA promoveram uma visão sobre como as instituições envolvidas devem se organizar, qual tipo de armamento priorizar e como deve se estruturar o orçamento militar (brasileiro).

Acordos bilaterais

Acordos bilaterais são uma forma de institucionalizar as relações no âmbito da defesa, protegendo o interesse das partes em temas como proteção intelectual e salvaguardas tecnológicas. Diferentemente de negociações, declarações conjuntas ou protocolos de intenção emitidas por presidentes, acordos assinados passam obrigatoriamente pela aprovação do Congresso Nacional e se tornam parte do arcabouço normativo do país, sendo, portanto, mais gravosos.

Entre 2016 e 2021, tramitaram no Congresso oito diferentes Projetos de Decreto Legislativo que tratam das relações entre o Brasil e os EUA. A título de exemplo e devido à sua relevância para a área de defesa e segurança internacional, apresentaremos alguns pontos do MSC 447/2020 (Acordo RDT&E).

O Acordo RDT&E tem como objetivo perseguir “os benefícios a serem obtidos com a padronização, a racionalização e a interoperabilidade de equipamentos militares”. Dada a assimetria entre Brasil e EUA, a interoperabilidade de equipamentos entre os dois países pode ser entendida, na realidade, como a organização da defesa brasileira de maneira complementar à estadunidense, como nos marcos da Guerra Fria, ou, nas palavras de Laís Thomaz, Tullo Vigevani e Elisa Ferreira, no texto “A política subordinada de Bolsonaro a Trump (2019-2020): estudo de casos – Embraer, Alcântara RDT&E e Vistos”, de 2021: “o desenvolvimento da indústria militar brasileira estaria sujeito à sua inclusão na cadeia produtiva norte-americana”.

No vídeo, a profª e pesquisadora Laíz Thomaz apresenta o artigo “A política subordinada de Bolsonaro a Trump (2019-2020)”

O acordo não prevê contrapartidas financeiras por parte dos Estados. Na realidade, ele funciona como um grande marco geral normativo capaz de abrigar (e ditar as regras de) diferentes projetos na área de defesa a serem construídos entre os dois países. O acordo contém uma minuta que trata de temas como informações controladas, transferências de materiais e equipamentos, obrigações financeiras e responsabilidades de cada uma das partes. Resultados produzidos no escopo do acordo podem ser usados com outras finalidades ou vendidos/exportados somente com o consentimento prévio da outra parte.

Exercícios militares conjuntos

Os exercícios militares conjuntos não são novos. Desde os anos 1960, o Comando Sul dos EUA coordena e financia exercícios militares multilaterais na América Latina, realizados de forma periódica. Nesses exercícios, as prioridades e ameaças identificadas nos cenários de treinamento são definidas pela potência, tendo em vista seus próprios objetivos de defesa. Assim, os exercícios são uma forma de os EUA difundirem noções sobre quais são as ameaças a serem combatidas e como fazê-lo, reforçando a dependência na formulação estratégica, especialmente em sua vertente operacional. Atualmente, as percepções de ameaça por parte dos EUA envolvem insurgência, terrorismo, crime organizado e a rivalidade com China e Rússia.

Nos exercícios, militares brasileiros entram em contato com equipamento estadunidense, o que amplia requisições de compras. Além disso, são uma oportunidade para que as grandes potências possam reconhecer outros terrenos, entendendo a geografia local e desenvolvendo capacidades de combate, como discute Evan Ellis em seu texto de 2019 “The U.S. Military in Support of Latin America and the Caribbean”.

Contabilizou-se 15 exercícios militares com a participação do Brasil e dos Estados Unidos entre 2016 e 2022. Interessante notar que o Brasil tem se envolvido também em exercícios que têm como foco a América Central e o Caribe. Contudo, a maior novidade do período foram os exercícios realizados de forma bilateral ou por iniciativa brasileira, inclusive na Amazônia e em grandes cidades brasileiras, com militares estadunidenses atuando no Brasil, e vice-versa.

As escolas militares e acordos de cooperação bilateral

Escolas militares têm papel fundamental na autorreprodução simbólica das forças armadas. Entre suas funções, está a transmissão e a universalização de valores, crenças, procedimentos, doutrinas e sentimentos. Nesses espaços especializados, importantes percepções de problemas, ameaças e soluções são planejadamente construídos, ensinados e incorporados por esses agentes. Desde a Segunda Guerra Mundial, os EUA elaboram e financiam amplos mecanismos para influenciar a formação educacional em defesa na América Latina, dos aspectos doutrinários aos operacionais, dos quais o Brasil sempre participou.

Desde os anos 2000, os EUA também têm incluído agentes civis de ministérios da Defesa nas formações em alguns centros, como o William Perry Center (Perry Center), subordinado ao Southcom. Desde 2019, em meio ao contínuo fluxo de acadêmicos brasileiros nos cursos dentro e fora da sede do Perry Center, a assinatura de um memorando de entendimento entre o centro e uma das escolas vinculadas ao Ministério da Defesa do Brasil, a Escola Superior de Guerra (ESG), tem organizado atividades para civis e militares brasileiros.

Prédio do Perry Center, em Washington, D.C. (Crédito: site institucional)

O que se observa é que são cursos para formação e incorporação, pelos brasileiros, dos conceitos de segurança elaborados nos documentos de defesa estadunidenses. Dessa maneira, a cooperação e a parceria não se processam na construção da estratégia, mas sim na recepção e na incorporação dos valores, conceitos e propostas estadunidenses, notadamente o Planejamento por Capacidades.  

Comissões militares brasileiras em Washington

Existem três principais comissões que representam as forças armadas brasileiras nos EUA, correspondendo a representações da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. Oficialmente, suas principais atividades são relacionadas à aquisição de armamentos e serviços, incluindo treinamento. Essas comissões têm sede própria, são por vezes referidas como escritórios das forças armadas brasileiras em Washington e estão em constante articulação e envolvimento com militares e com o Departamento de Defesa dos EUA.

A título de exemplo, apresentamos algumas formas de atuação da Comissão do Exército Brasileiro (CBEW). A CBEW existe desde 1942 e tem entre suas atividades desenvolver os contratos sob o guarda-chuva do programa (Vendas Militares ao Exterior) do Departamento de Defesa. Esse programa é enquadrado como assistência em segurança pelos estadunidenses, sendo regulamentado por legislação específica e correspondendo aos interesses deles. Cabe destacar que a compra de armamentos provenientes dos EUA não é livre de condicionalidades – ao contrário, o tema é pensado como parte integrante da Política Exterior da potência. Além das funções de aquisição e gestão de bens e serviços, a comissão também tem tarefas políticas, sendo uma das responsáveis por promover as relações militares Brasil-EUA.

Dependência estrutural e perene

O texto oferece dados bastante ilustrativos para identificar a dependência estratégica manifestando-se na dimensão ontológica quando, por exemplo, o Brasil mantém o conceito de guerra como nome da principal escola da área, ou leva a cabo exercícios em que vizinhos são considerados potenciais ameaças, mesmo com o país tendo sua política de defesa pensada de maneira defensiva, e a agressão a outros países vedada pelo seu arcabouço normativo, que emula a cooperação regional. A dependência epistemológica se expressa na adoção de conceitos como cooperação e interoperabilidade, quando os mais adequados para uma relação tão assimétrica seriam dependência e subordinação. Por fim, a dependência operacional mantém os militares brasileiros atuando contra inimigos internos e investindo seus recursos na compra de mais equipamentos, muitas vezes já tidos obsoletos por quem vende, enquanto assinam-se acordos sem sequer a previsão de transferências tecnológicas.

A análise apresentada mostra que tais atividades não são uma novidade do período contemporâneo, mas se intensificaram após 2016. Escrito no ano em que foram comemorados os 200 anos de independência, neste texto muito se falou sobre dependência, e pouco tratou da necessária e imperiosa construção de autonomia. Ao explicitar algumas das formas de reprodução da dependência, pretendemos contribuir para que a autonomia não seja apenas uma utopia dos próximos 200 anos.

* Ana Penido é bolsista FAPESP de pós-doutorado em Ciência Política na Unicamp. Contato: anapenido@gmail.com.

Lívia Peres Milani é bolsista Capes de pós-doutorado no PPGRI San Tiago Dantas (UNESP/UNICAMP/PUC-SP), Programa Capes-PrInt. Contato: livialpm@gmail.com

Luciana Wietchikoski é professora assistente na Unisinos. Contato: wietch.luciana@yahoo.com.br

** Primeira revisão: Simone Gondim. Contato: simone.gondim.jornalista@gmail.com. Segunda revisão e edição final: Tatiana Teixeira. Primeira versão recebida em 22 mar.2024. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.

*** A versão integral deste texto foi publicada como o artigo “As relações militares Estados Unidos-Brasil e a dependência estratégica (2016-2022)”, no periódico Monções,  v. 12, n. 23, jul./dez. 2023, p.134-170.

**** Sobre o OPEU, ou para contribuir com artigos, entrar em contato com a editora do OPEU, Tatiana Teixeira, no e-mail: tatianat19@hotmail.com. Sobre as nossas newsletters, para atendimento à imprensa, ou outros assuntos, entrar em contato com Tatiana Carlotti, no e-mail: tcarlotti@gmail.com.

Siga o OPEU no Instagram, Twitter, Linkedin e Facebook

e acompanhe nossas postagens diárias.

Comente, compartilhe, envie sugestões, faça parte da nossa comunidade.

Somos um observatório de pesquisa sobre os EUA,

com conteúdo semanal e gratuito, sem fins lucrativos.