EUA, Rússia, China: o tabuleiro do xadrez internacional (Crédito: Freepik/dilok)

Por Haylana Burite* [Informe OPEU]

Nos dias 7 e 8 de dezembro de 2022, na PUC-SP, aconteceu o seminário anual do Instituto Nacional de Ciência eTecnologia para Estudos dos Estados Unidos (INCT-INEU), desta vez intitulado “Tempos Difíceis: o primeiro tempo do Governo Biden e as Eleições de Meio de Mandato”.

Conduzido de forma remota e presencial, o evento contou com a participação de diversos pesquisadores afiliados ao instituto, incluindo os autores do livro De Trump a Biden: partidos, políticas e eleições e perspectivas, organizado pelos professores Sebastião Velasco e Cruz e Neusa Maria Bojikian (Editora Unesp, 2021). Sequência da obra Trump: primeiro tempo: partidos, políticas, eleições e perspectivas (Editora Unesp, 2019), contém dissertações e análises da política americana no momento de transição para o atual governo, do democrata Joe Biden.

Esse informe apresenta a terceira mesa da conferência, intitulada O governo Biden em ação, a qual discute a política externa dos Estados Unidos, em termos de segurança internacional, de confrontamento das quatro principais potências – EUA, Europa, China, Rússia – de competição financeira e de segurança alimentar.

Grande Estratégia dos EUA: continuidade, ou mudança? 

Para responder ao questionamento sobre a possível inflexão na política externa estadunidense no governo Joe Biden, Williams Gonçalves — professor titular da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), professor do curso de doutorado em Relações Internacionais da Universidad Nacional de Rosario, na Argentina, e também professor de MBA em Gestão Internacional na UFRJ — mobiliza o documento basilar de orientação do Estado norte-americano no sistema internacional (SI): a Estratégia de Segurança Nacional (NSS, na sigla em inglês).

Tradicionalmente, os Estados anunciam, por meio de um documento, sua estratégia interna e externa de atuação. Assim, a NSS apresenta metas estabelecidas pelos Estados Unidos para a manutenção de seu posicionamento no tabuleiro de poder internacional. Uma vez que conflitos geopolíticos têm a capacidade de reordenar as dinâmicas de poder internacional, entende-se que a deflagração da guerra russo-ucraniana impactaria a estratégia de segurança estadunidense. Portanto, o adiamento de sua publicação, de maio para outubro de 2022, reafirma esse fato.

Williams Gonçalves afirma, com mais detalhes, em um Informe OPEU, que duas das principais mudanças políticas dos EUA aparecem logo no início da NSS, onde se lê: “A ideia de que devemos competir com grandes potências autocráticas para moldar a ordem internacional goza de amplo apoio que é bipartidário em casa e aprofundado no exterior”. Essa declaração implica que a estratégia dos EUA necessita de apoio bipartidário internamente, e de apoio crescente, no exterior.

Apresentação da NSS, por Biden (Fonte: Universidad de Navarra)

O bipartidarismo é um diferencial com relação ao mandato de Donald Trump (2017-2021), uma vez que o ex-presidente rompeu com o tradicional consenso existente entre os dois partidos, Democrata e Republicano, desde o fim da Segunda Guerra Mundial. Como discute Gonçalves, “em poucas palavras, a ideia consensual é que os Estados Unidos são mais importantes para o mundo do que o mundo é para os Estados Unidos, razão pela qual cabe aos Estados Unidos exercer o poder hegemônico. Paz mundial, respeito pelos direitos humanos, democracia e livre-comércio são valores universais, cujo respeito depende da disposição dos Estados Unidos de exercerem o poder hegemônico”. Dessa forma, o rompimento de Biden com o governo Trump está em dois aspectos interligados, que primeiro se expressa pela retomada do bipartidarismo e da concomitante adoção de uma política não isolacionista, ou seja, a readoção do papel de liderança global.

Ademais, o documento explicita o que está em jogo no sistema internacional e como os Estados Unidos devem agir para manter sua posição nele. Nesse sentido, Williams é taxativo, ao afirmar que a Guerra Fria encerrou, em outros termos, a condição de liderança solitária dos EUA. Nesse contexto, o multilateralismo surge como o novo ordenamento do SI, e os EUA lutam para manter sua posição na ordem internacional liberal, da qual são os principais artífices. Gonçalves ainda destaca que China e Rússia são os principais inimigos dos EUA por terem uma “estrutura de poder autocrática”. Assim, o Estado norte-americano alega que esses países não podem modelar o SI, porque não respeitam os Direitos Humanos e não são democracias.

Apesar de o revisionismo chinês e russo ser repreendido pelos EUA, a interlocução entre esses agentes estatais é necessária, principalmente no combate à mudança climática. Destaca-se que existem diferenças fundamentais entre Rússia e China. No caso do primeiro, trata-se de uma potência bélica que almeja a reconstrução do Império Russo, razão pela qual os EUA apoiam a Ucrânia e expandiram a OTAN. Já a China busca reduzir o papel americano na região do Indo-Pacífico, o que significa reduzir os EUA à condição de potência atlântica, sem ressonância na Ásia, onde têm aliados centrais. No mais, Gonçalves enfatizou que, no caso chinês, os EUA pecam em apontar em qual aspecto a China é uma ameaça, mas está subentendido, para os americanos, que a Nova Rota da Seda é a estratégia chinesa de reordenamento do sistema.

Quadrilátero Crítico: EUA, Europa, China, Rússia. A guerra na Ucrânia na perspectiva dos EUA

Sebastião Velasco e Cruz – coordenador do INCT-INEU e professor titular do Departamento de Ciência Política da Unicamp e do programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais (Unesp/Unicamp/PUC-SP) – inicia a conferência explicando o título de sua apresentação “O Quadrilátero Crítico: EUA, Europa, China, Rússia. A guerra na Ucrânia na perspectiva dos EUA” e destaca que planeja consolidar esse estudo em um ou dois artigos, em coautoria com o professor Tullo Vigevani. Quadrilátero crítico, pois a disputa geopolítica atual é centralizada nesses quatro atores citados, e guerra na Ucrânia, em virtude do papel revelador que esse conflito tem na política internacional. Seu objetivo é, portanto, mobilizar a atual guerra da Ucrânia para entender um cenário macro, o da disputa hegemônica entre os EUA e a China, dando destaque à perspectiva do governo Biden.

Assista à mesa 3 na íntegra

Para tanto, analisa-se a conjuntura internacional dos últimos anos, marcada pelas contradições subjacentes ao processo de acirramento das tensões no SI. Sebastião chama atenção para a “falha tectônica emergente no Pós-Guerra Fria”, em decorrência do cenário ambíguo de derrota devastadora do bloco soviético, mas com um arsenal nuclear com força suficiente para destruir a potência vitoriosa, ainda que a consumação disso leve-o ao mesmo destino. A guerra da Ucrânia emerge dessa vitória incompleta do bloco ocidental e, para compreendê-la, é necessário entendê-la enquanto um problema prático, que exige “respostas tempestivas e frequentemente dramáticas”. Como tais respostas são complexas, sobretudo, devido às divergências entre os Estados aliados, o primeiro problema que o analista encontra é o de mapear o debate em torno do conflito.

Capa de edição especial da revista Foreign Affairs

Sebastião encerra a fala apresentando o empreendimento intelectual feito por ele até então. O professor fez o levantamento preliminar 107 artigos da política exterior, que vem analisando desde a eclosão do conflito, sendo as revistas Foreign Affairs e Foreign Policy importantes fontes bibliográficas utilizadas. Esse material será estudado com a finalidade de identificar os argumentos mobilizados e, sobre essa base, tipificar posições sobre o tema da guerra da Ucrânia. A etapa seguinte de análise se refere à compreensão dos contrastes entre os atores envolvidos, sua localização no espaço sociopolítico, sua inserção nas estruturas do Estado e nas agências na produção de aconselhamento.

Dando continuidade ao painel, Tullo Vigevani – professor titular de Ciência Política na Universidade Estadual Paulista (UNESP) e vice-coordenador do INCT-INEU – afirma que um dos medos americanos é o de uma Europa autônoma. Segundo ele, há um esforço europeu nesse sentido, como é o caso do presidente Emmanuel Macron, mas a possibilidade real de uma autonomia com relação à Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) é remota.

O poderio norte-americano é superior, sobretudo, analisando-se a guerra russo-ucraniana, na qual o governo dos EUA tem capacidade 60% maior que a soma da dos Estados europeus em fornecer auxílio militar e econômico. A consequência disso é que o interesse europeu em enfrentar a Rússia se dá em termos de discurso, mas, efetivamente, não busca um confronto direto. Nesse sentido, as declarações têm importância em sinalizar uma direção, ainda que não tragam medidas consistentes em relação a isso.

Essa complexidade pode ser explicada por meio de alguns exemplos, como a viagem do chanceler alemão, Olaf Scholz, para a China, no início de novembro, e o caso italiano. Apesar das críticas no plano político doméstico e do governo americano, Scholtz recebeu apoio dos empresários, que veem na aliança chinesa uma estratégia importante para alavancar as economias alemã e europeia. Ao analisar a política italiana, nota-se também uma tentativa de estreitar os laços com a China. Essas mudanças por si só não constituem modificações significativas, mas mostram as contradições que marcam a política externa europeia e indicam a necessidade latente de resolver os entraves financeiros na região.

Ao encerrar, o professor Tullo observa que a crise da Europa, que é historicamente alinhada aos EUA, leva a região a se concentrar menos na política de desestabilização da Rússia e mais nos problemas relativos à própria economia. Portanto, a Europa, no próximo período, ainda que seja difícil delimitar esse intervalo, buscará encerrar a guerra da Ucrânia.

Papel dos EUA no sistema financeiro internacional em tempos de competição estratégica 

Essa sessão da terceira mesa da conferência é resultado do estudo feito por Aline Alves Martins, doutora em Ciência Política pela Unicamp, docente e atual coordenadora do bacharelado em Relações Internacionais da Universidade Federal de Goiás, além de professora no programa de pós-graduação na mesma instituição, e por Jaime Coelho, doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Campinas (Unicamp) e professor titular do departamento de Economia e Relações Internacionais do Centro Sócio Econômico da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Destaca-se que, na mesa, esteve presente apenas a pesquisadora Aline Martins.

Partindo de um histórico de estudos que contemplam a moeda enquanto um instrumento de poder, Aline inicia sua fala, reforçando a importância da hegemonia monetária americana, em especial após os acordos de Bretton Woods e ao longo da ascensão americana durante o século XX, para a consolidação da projeção do poder americano sobre as relações internacionais. Ela enfatiza a moeda enquanto um instrumento de coerção política e, portanto, em conflito com o que classifica como uma visão ortodoxa que clamaria sua neutralidade enquanto instrumento meramente técnico de funcionamento da economia.

Moeda, Estado e Poder

Episódio “Moeda, Estado e Poder” com a profª e pesquisadora do INCT-INEU Aline Martins no podcast Chutando a Escada

A seguir, demonstra essa proeminência do dólar nas relações internacionais, ao trazer os dados do índice de uso da moeda internacional divulgados pelo Federal Reserve (Fed, Banco Central dos EUA). O Fed aponta uma participação de mais de 66% do dólar americano no sistema monetário e financeiro internacional em 2020, e também os dados compilados da participação das moedas em reservas cambiais, que apontam o dólar americano beirando os 59% das reservas mundiais. Sobre os dados das reservas cambiais, que são uma espécie de seguro em moeda estrangeira que um país possui como garantia de sua capacidade de quitar dívidas no exterior, são coletadas informações desde 2005, para verificar se houve alguma alteração desde a crise de 2008. Nessa perspectiva, nota-se uma maior diversificação, ainda que ínfima, uma vez que, nesse intervalo, o dólar decaiu 7% de participação nas reservas mundiais. Em uma análise mais detalhada de 2020, para averiguar alguma alteração em decorrência da guerra da Ucrânia, os dados continuam praticamente inalterados.

Na sequência, a pesquisadora se refere às sanções econômicas como uma arma política historicamente consolidada. Desde 1950, os EUA têm sido o principal emissor de sanções (cerca de ⅓ delas) e, em 2001, houve uma securitização do Fed, principalmente por parte do Departamento de Tesouro. Nesse sentido, existe uma lista de pessoas, grupos e instituições que não recebem especificação do país de origem, mas que são vinculadas a ações criminosas e, frequentemente, associadas à Rússia. É interessante destacar que essa punição também acontece de forma indireta. Aqui, além da ação coercitiva do Estado, outros atores são coagidos a excluir determinado agente do sistema financeiro internacional. Um exemplo claro é a exclusão de agências russas do Swift, que é um sistema de pagamento privado, mas dominado pelos EUA, porque, desde o 11 de Setembro, o Departamento de Tesouro tem acesso a informações sigilosas do Swift.

Aline Martins encerra sua apresentação, discutindo com mais detalhes o caso das sanções à Rússia. Em uma economia globalizada como a atual, é difícil não ocorrer um efeito dominó, especialmente quando se fala de um país com grande abrangência global. Nesse contexto, é válido relembrar que a Rússia é o segundo maior produtor de gás natural e o maior exportador de gás no mundo, sobretudo, para a União Europeia. Analisando-se especificamente o caso da guerra da Ucrânia, vê-se que, embora as sanções não sejam uma novidade, sua intensificação e o maior direcionamento delas para a Rússia têm gerado consequências desastrosas para a economia como um todo.

EUA, sanções contra a Rússia e crise alimentar

Thiago Lima – doutor em Ciência Política pela Unicamp, professor do Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública e Cooperação Internacional (PGPCI) e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e Relações Internacionais (PPGCPRI) da UFPB – começa sua fala, apresentando dados da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO), que servirão de base para as análises seguintes.

Estado da segurança alimentar e nutricional no mundo em 2022 (Crédito: FAO)

Destaca-se que a fome não é uma falha do SI, mas produto dele, e que seus desdobramentos atingem os países de maneira desigual. No gráfico Mundo (“World”, primeiro da esq. para dir.), vê-se uma tendência do aumento da fome no mundo no período de 2014 a 2021. Nos gráficos consecutivos, que mostram África, Ásia e América Latina, respectivamente, percebe-se essa mesma tendência, mas com um salto maior no ano de 2020 nos países latino-americanos, o que não acontece na América do Norte e na Europa (último gráfico). Partindo dessa análise, Thiago Lima discute que o sistema funciona para o propósito que lhe foi imbuído: em momentos de grande instabilidade, a alimentação do Norte Global fica preservada.

É imprescindível observar uma das consequências da guerra em curso, a fome, com esse viés. Dados sobre os efeitos alimentares da Guerra da Ucrânia revelam que, em 2022, a estimativa é que haverá 345 milhões de pessoas com insegurança alimentar aguda no mundo, sendo que 47 milhões foram adicionadas a esse quadro por esse conflito. Além disso, 60% dos países de renda baixa estão vivendo um problema de crédito e, se o preço dos alimentos aumentar, esse cenário vai piorar.

De fevereiro de 2022 ao fim do ano, passamos por um momento de alta de preços em fertilizantes, transporte e seguro. Até mesmo os países que cobram tarifas na exportação de produtos para não desabastecer o mercado interno se estabilizaram, e, lentamente, começaram um processo de diminuição. Essa nova fase de estabilidade em torno das commodities deveria trazer uma certa tranquilidade, mas os preços continuam elevados, trazendo consequências extremamente danosas para a saúde e para o bem-estar da população.

A gestão da fome é um movimento bastante presente na história do SI, mas muito marcante agora, na guerra da Ucrânia. Nesse sentido, busca-se diminuir a probabilidade de morte por inanição, mas não são fornecidas nem quantidade nem qualidade suficientes de nutrientes para que os cidadãos tenham uma saúde digna. O Acordo do Mar Negro, iniciativa protagonizada pela Turquia e pela ONU para o escoamento de grãos ucranianos, representou a liberação, por parte da Rússia, do Mar Negro, para que um dos maiores exportadores de grãos, a Ucrânia, pudesse não gerar um problema maior de segurança alimentar. Esse tratado, muitas vezes, é divulgado como sendo mais benéfico do que de fato é, adverte Thiago, ressaltando que apenas o fornecimento de alguns grãos, como milho e trigo, não proporcionará bem-estar para os países em situação de vulnerabilidade.

Encerra-se a terceira mesa do seminário, revelando as contradições no debate em torno da segurança alimentar na guerra da Ucrânia. Thiago Lima comenta que os Estados Unidos afirmam não aplicar sanções no setor de logística associado aos alimentos, o que a Rússia contesta. No mais, o governo Biden alegou prestar auxílio humanitário para o combate à fome, mas é difícil saber quanto exatamente de recurso está sendo destinado para essa finalidade, uma vez que diversas ações podem ser consideradas ajuda humanitária.

* Haylana Burite é pesquisadora bolsista de Iniciação Científica do OPEU (INCT-INEU/PIBIC-CNPq) e graduanda em Relações Internacionais do Instituto de Relações Internacionais e Defesa (IRID/UFRJ). Contato: haylanaburite@ufrj.br.

Williams Gonçalves é professor titular da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), professor do curso de doutorado em Relações Internacionais da Universidad Nacional de Rosario, na Argentina, e também professor de MBA em Gestão Internacional na UFRJ. Contato: williamsgon@terra.com.br.

Sebastião Velasco é coordenador do INCT-INEU e professor titular do Departamento de Ciência Política da Unicamp e do programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais (Unesp/Unicamp/PUC-SP). Contato: svelasco@globo.com.

Tullo Vigevani é doutor em História Social pela USP, professor titular de Ciência Política na Universidade Estadual Paulista (UNESP) e vice-coordenador do INCT-INEU. Contato: vigevanit@uol.com.br.

Aline Alves Martins é doutora em Ciência Política pela Unicamp, docente e atual coordenadora do bacharelado em Relações Internacionais da Universidade Federal de Goiás (UFG), além de professora no programa de pós-graduação na mesma instituição. Contato: alinemartins.ufg@gmail.com.

Jaime Coelho é doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Campinas (Unicamp) e professor titular do departamento de Economia e Relações Internacionais do Centro Sócio Econômico da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Contato: findariver@gmail.com.

Thiago Lima é doutor em Ciência Política pela Unicamp, professor do Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública e Cooperação Internacional (PGPCI) e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e Relações Internacionais (PPGCPRI) da UFPB. Contato: thiagolima3@gmail.com.

** Primeira revisão: Simone Gondim, jornalista formada pela Universidade Federal Fluminense (UFF), com mais de 20 anos de experiência profissional, entre redações, assessoria de imprensa e produção de conteúdo para Internet e redes sociais. Contato: simone.gondim.jornalista@gmail.com. Segunda revisão e edição final: Tatiana Teixeira. Primeira versão recebida em 12 abr. 2023. Este Informe OPEU não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.

*** Para mais informações e outras solicitações, favor entrar em contato com a assessora de Imprensa do OPEU e do INCT-INEU, editora das Newsletters OPEU e Diálogos INEU e editora de conteúdo audiovisual: Tatiana Carlotti, tcarlotti@gmail.com.

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