O enviado dos EUA para o Clima, John Kerry, o secretário de Estado, Antony Blinken, e o presidente americano, Joe Biden, assistem da Casa Branca, em Washington, D.C., à apresentação do secretário-geral da ONU, António Guterres, pelo telão (Crédito: Brendan Smialowski/AFP via Getty Images)

Nos primeiros dias de seu mandato presidencial, Joe Biden anunciou uma série de medidas ligadas à agenda ambiental que aumentaram as expectativas mesmo daqueles que já eram otimistas em relação à nova administração. Suas ações reforçavam os sinais dados ao longo da campanha presidencial de que a referida temática seria, de fato, uma prioridade em seu governo. Tal estratégia visava também a marcar uma ruptura em relação a Trump, indicando um vetor de retomada do protagonismo norte-americano nas discussões internacionais sobre meio ambiente. Nesse contexto, uma dentre as várias medidas indicadas no início do ano foi a realização de uma cúpula do clima no Dia da Terra, em 22 de abril.

Desde seu anúncio, o evento fora caracterizado pela atual administração federal estadunidense tanto como uma espécie de encontro preparatório para a Conferência do Clima da ONU a ser realizada em Glasgow, no Reino Unido, em novembro de 2021, quanto como um momento para que os participantes apresentassem novas e mais ambiciosas metas a serem pactuadas no final do ano. Ao organizar o encontro com base nestas duas perspectivas, é possível observar objetivos explícitos que parecem orientar a estratégia norte-americana em favor de recuperar seu protagonismo.

Isso se dá pela tentativa de estabelecer os potenciais contornos para as negociações em Glasgow – haja vista a dimensão pública e internacional dos compromissos do evento de Biden –, assim como de exercitar a capacidade de os Estados Unidos, enquanto importante ator internacional, influenciarem o comportamento de outras nações – o que o faz não apenas buscando a participação dos demais países, mas, sobretudo, tensionando suas relações na direção de que estes adotem metas climáticas ainda mais ambiciosas. Observando a organização do evento sob tais perspectivas, é possível ter uma ideia mais clara a respeito dos limites relacionados ao seu sucesso e ao seu fracasso.

A estreita margem de Obama para o clima

Para avaliar especificamente a dimensão e a importância da cúpula convocada por Biden para suas políticas doméstica e externa, é preciso retroceder um pouco e recuperar alguns elementos importantes sobre a política ambiental norte-americana para complementar a presente análise.

Nesse aspecto, faz-se necessário recordar que, ao longo da administração Barack Obama, ainda que o presidente tivesse envidado esforços para adotar medidas mais robustas e permanentes no que se refere às políticas públicas climáticas, seu governo foi incapaz de superar as barreiras que tornavam inviáveis articulações bipartidárias no Congresso nacional. Esta situação também predominou no curso de administrações anteriores, bem como com Donald Trump.

Presidente Obama discursa na unidade ‘Copper Mountain Solar 1’ da Sempra U.S. Gas & Power, a maior planta solar fotovoltaica dos EUA, em 2012, em Boulder City, Nevada (Crédito: Ethan Miller/Getty Images)

Limitada a atuação presidencial ao plano administrativo, a estratégia alternativa foi privilegiar a exploração do campo judicial e no plano político internacional – i.e., constrangendo o Legislativo, ao assumir posições que teriam um custo político alto caso não fossem referendadas internamente pelos congressistas. A partir de tais estratégias, foi possível conquistar alguns avanços em termos normativos e de formulação de políticas públicas. Este movimento não se deu, porém, sem a ampliação de tensões junto ao Congresso. Isto é, ao final do governo Obama, não apenas as perspectivas de se aprovar leis relacionadas a clima e meio ambiente eram pequenas, como se consolidou a ideia de que a competência do Congresso havia sido usurpada em algumas decisões adotadas pelo presidente democrata.

Assim, a adesão dos Estados Unidos ao Acordo de Paris no final do governo Obama se deu em um contexto marcado por um Senado muito pouco inclinado a participar da promoção da agenda climática, e a meta assumida em 2015 – qual seja, de reduzir as emissões em 26%-28% em relação ao ano de 2005 – explicitava o último suspiro a respeito do que era possível ser feito naquele momento.

Com Trump já eleito e em vias de tomar posse, os retrocessos na agenda ambiental eram tidos como certos e iminentes, o que incluía a saída do país do Acordo do Clima. É preciso lembrar que a adesão norte-americana se deu em ato conjunto com os chineses que, diferentemente dos Estados Unidos, mantiveram nos últimos anos o compromisso público de cumpri-lo. O movimento do governo chinês em um momento como aquele, ou seja, no qual Trump estava prestes a jogar para escanteio o protagonismo de seu país nesse campo, não se deu por acaso, e a instabilidade produzida pela última administração republicana viria a cobrar seu preço com a volta de um governo progressista no campo ambiental.

Nesse sentido, ao menos nas políticas ligadas a clima e meio ambiente, Trump foi fiel à sua agenda eleitoral, executando uma meticulosa estratégia de desmonte das instituições federais que, ao mesmo tempo em que era guiada por seus antecessores – vide, Reagan e George W. Bush –, produziu tensões e inversões. Mesmo junto aos republicanos, estas últimas causaram estranheza e repulsa em um primeiro momento. Em linhas gerais, também limitado por uma presidência administrativa que produziu poucos impactos no campo legislativo, Trump conduziu significativos retrocessos no plano doméstico e internacional, colocando em questão a confiabilidade dos compromissos assumidos pelos Estados Unidos frente às flutuações próprias de seu processo eleitoral.

Expectativa nas alturas e frustração no horizonte

Como anteriormente mencionado, nos seus 100 primeiros dias de governo, Biden deu o pontapé inicial para uma pluralidade de medidas no âmbito da agenda climático-ambiental. Em semelhança a Trump, o democrata parece estar disposto a cumprir suas promessas de campanha, mas, neste caso, em favor da construção de uma política progressista que, segundo ele e sua equipe, será a mais robusta dentre todos os presidentes norte-americanos. E, diferentemente de Obama, cuja campanha eleitoral teve outros focos, com Biden e Kamala Harris, a centralidade da pauta ambiente, economia e justiça deu à disputa presidencial contornos muito próprios, sobretudo, ligados à conjuntura atual.

‘Trump escava carvão’, diz placa ostentada pelo republicano durante comício (Crédito: Dominick Reuter/AFP/Getty Images)

Assim, os retrocessos de Trump, as promessas de campanha e os primeiros atos de governo combinados têm colocado sobre a administração Biden uma altíssima expectativa em relação às referidas agendas. Dadas tais premissas, com a convocação de sua cúpula climática, dois elementos passavam a ser observados com especial destaque. Um que diz respeito àquilo que os Estados Unidos apresentariam em termos de novas e mais ambiciosas metas climáticas, e outro, ligado ao que os norte-americanos iriam conseguir extrair dos demais participantes do evento nessa mesma direção.

Com relação ao primeiro, como dito, as esperanças eram elevadas no sentido de que algo significativo fosse publicamente anunciado. Sobre o segundo, o cenário de incertezas colocado tanto pelo contexto pandêmico, como pelas tensões entre Estados Unidos e demais potências – e que, a despeito da eleição de Biden, não foram arrefecidos –, levou o enviado especial para o clima de Biden, John Kerry, e sua equipe a conduzirem uma série de conversas com inúmeros países nas semanas que antecederam o encontro. Além de reforçar o compromisso de sua participação, o ponto central era exatamente a possibilidade de se extrair novas metas por parte do maior número de participantes. Como veremos adiante, em ambos os casos, o sucesso de Biden e Kerry – apesar de importante – se deu de forma limitada.

Quando observamos, em linhas gerais, o comportamento dos países na cúpula do clima, verificamos a manutenção de uma certa rotina que tem marcado os debates internacionais sobre o assunto. Isto é, países pobres e com menor influência reiteram as injustiças por eles sofridas, tendo de suportar, sobre seus territórios e vidas, os impactos produzidos por grandes nações. O grupo de maiores emissores reitera, por sua vez, seu compromisso para com o futuro, sem trazer grandes especificações a respeito de como atenderá a tais metas. E há ainda um grupo de países periféricos que ocupam uma situação intermediária, na qual apontam seus sucessos e limites na condução de suas políticas ambientais, reiterando a necessidade de apoio multilateral para possibilitar o aprofundamento de suas ações.

No caso do presente evento, alguns posicionamentos merecem destaque, dentre eles, aquele encampado pelos Estados Unidos. Para além das ações adotadas e anteriormente descritas, Biden anunciou uma nova meta climática que quase dobra aquela apresentada por Obama, em 2015. O democrata propôs a redução de pelo menos 50% das emissões registradas em relação a 2005 até o ano de 2030. Apesar de o anúncio haver sido inicialmente bem recebido internacionalmente, ele também contribuiu para o esfriamento das altas expectativas que vinham se construindo no entorno do novo governo democrata. Isso porque, conforme demonstrado pelo Climate Action Tracker, a nova meta seria insuficiente para atingir o limite de variação de temperatura em 1,5ºC explicitado no Acordo de Paris – o que demandaria dos Estados Unidos, para que fosse atingido, uma redução de 57%-63% em relação a 2005.

Sistema de classificação do Climate Action Tracker (Fonte: Ecoclimax)

Desta forma, se, no plano interno, a constituição desse novo horizonte programático se coloca como um grande salto – em especial, se comparado ao governo Trump –, em relação à comunidade internacional, o novo compromisso de Biden ficou aquém daquilo que os demais atores esperavam.

Quando observamos o outro aspecto da cúpula, ou seja, o que os Estados Unidos foram capazes de extrair de novidade por parte dos demais países, os contornos do evento ficam ainda mais evidentes. Primeiramente, é possível destacar um grupo de participantes – dentre os principais emissores – que apresentou novas e mais robustas metas, como foi o caso do Reino Unido, da União Europeia, do Canadá e do Japão. A adesão desse grupo, somada a contribuições de outras economias periféricas, como a Argentina, explicita um cenário relativamente otimista, no qual é possível esperar avanços importantes até Glasgow, fortalecendo o possível cumprimento dos compromissos firmados no âmbito do Acordo de Paris. Outro conjunto de atores limitou sua participação a reiterar os compromissos apresentados no passado, como no caso da Índia, da China, da Rússia, bem como da Austrália e da Turquia – que sequer ratificou o Acordo –, para nos restringirmos àqueles integrantes do G20. Por fim, é possível identificar outros países que anunciaram compromissos que implicam uma flexibilização das metas anteriores, na contramão do que era esperado para o evento, como se verificou, por exemplo, com México e Brasil – esse último discutido mais adiante.

Promessas brasileiras não convencem

Apesar de algumas análises observarem o comportamento da China de uma perspectiva otimista – i.e., de que o país teria anunciado pela primeira vez uma data (2025) para o pico das emissões provenientes do carvão –, sustentando que sua declaração no encontro teria representado um avanço, é preciso tomar essa orientação com cuidado. Isso porque não apenas é preciso que os compromissos sejam formalizados, indicando de forma detalhada seu modo de cumprimento, como a própria diplomacia chinesa deixou sinais claros nas últimas semanas de que não percebia o espaço criado por Biden como o mais adequado para a definição de tais compromissos. Isto significa que a China continuar a privilegiar e a defender espaços multilaterais de negociação, como a Conferência do Clima capitaneada pela ONU.

Ao adotarem tal comportamento – e considerando seu importante papel no cenário climático-ambiental, como principais emissores –, China e, em certa medida, também Rússia e Índia, alertam os Estados Unidos que as ações de Trump produziram consequências e que o protagonismo nessa agenda permanecerá em disputa. Além disso, os comportamentos de Xi Jinping e de Vladimir Putin reforçam o fato de que tais questões não serão discutidas de modo deslocado das demais tensões que permeiam a relação de seus países com os norte-americanos.

Em relação ao Brasil, as tratativas prévias para a construção de um novo acordo por parte da equipe de Kerry parecem não ter prosperado. Como se observou no evento, o presidente brasileiro se limitou a fazer um ajuste na meta brasileira, isto é, antecipando de 2060 para 2050 o prazo para seu cumprimento. No entanto, um reajuste na linha base de emissões para a meta de 2030, feito no início de 2021, resultou em um compromisso que, ao final, caracterizou-se como mais permissivo que o original. Esse movimento, associado às ações contra a política ambiental adotadas em seus primeiros anos de governo, contribui tanto para caracterizar o cinismo do discurso, quanto para lhe tirar legitimidade frente aos demais atores internacionais.

Isso fica explícito especialmente se considerarmos que, dado o referido contexto, a proposta apresentada pelo ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, condiciona eventuais avanços na política de comando e controle ao repasse de recursos internacionais, em uma condição semelhante a uma espécie de sequestro da Amazônia. Assim, se as perspectivas de ambientalistas já eram negativas em relação a Bolsonaro, a mudança de sua abordagem – i.e., em um tom cooperativo – ao menos permitiu que John Kerry adotasse um tom diplomático em sua resposta, felicitando o presidente brasileiro por seu anunciado compromisso e, ao mesmo tempo, lançando a indagação a respeito dos detalhes acerca de seu cumprimento.

* Pedro Vasques é pós-doutorando pelo INCT-INEU, pesquisador associado do Cedec e doutor em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

** Recebido em 25 abr. 2021. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.