Crédito da ilustração: Nate Kitch, Politico

Por Leonardo Ramos e Filipe Mendonça*

Segundo Robert W. Cox, em seu artigo “Social Forces, States and World Orders: Beyond International Relations Theory”, de 1981, o termo “ordem mundial” se refere a uma “configuração particular de poder material e ideacional” que se relaciona com alguma imagem coletiva prevalente e que inclui um conjunto de normas em “instituições que administram a ordem com uma certa aparência de universalidade”. Nesses termos, a ordem liberal internacional, majoritariamente ocidental, configura-se como um arranjo institucional que se legitima a partir de certas ideias e normas que surgiu e tem sido alimentado desde o final da Segunda Guerra Mundial. E, como afirma John Ikenberry no texto “The Illusion of Geopolitics: The Enduring Power of the Liberal Order”, publicado em 2014 na revista Foreign Affairs, os Estados Unidos, com o apoio da Europa Ocidental, dedicaram energia e esforços descomunais “para construir um amplo sistema de instituições multilaterais, alianças, acordos comerciais e parcerias políticas”.

Na mesma linha, no artigo “Let’s Talk about the Interregnum: Gramsci and the Crisis of the Liberal World Order” (2020), Milan Babic aponta que a ordem liberal internacional é expressa em cinco aspectos principais: abertura econômica, relações internacionais baseadas em regras, cooperação em temas de segurança, abertura para reformas e solidariedade centrada em um modelo desejável de democracia liberal. Expandindo a concepção coxiana acima citada, a arquitetura da ordem atual traz consequências materiais, ideológicas e normativas – sob a forma de instituições internacionais como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial, o Conselho de Segurança da ONU (UNSC) e a Organização Mundial do Comércio (OMC).

Desde a crise financeira de 2007-2008, inúmeras turbulências sucessivas atingiram os pilares desta ordem liberal internacional. A ascensão de governos de extrema-direita, com destaque para Donald Trump nos Estados Unidos, desafiou as normas internacionais pós-Segunda Guerra Mundial, a liberalização econômica e comercial, além de testar os limites da cooperação internacional no sistema financeiro internacional. Na mesma linha, as reverberações da crise da Crimeia mostraram que a cooperação internacional em segurança atingiu certos limites já em 2014, como aponta Kees van der Pijl em trabalhos de 2017 e de 2018.

PRESSÃO: A chanceler alemã, Angela Merkel, delibera com o então presidente Donald Trump no 2º dia da cúpula do G-7, em 9 jun. 2018, em Charlevoix, Canadá (Crédito: Jesco Denzel/Bundesregierung via Getty Images)

Mas não só: a posição irreversível dos Estados Unidos em relação às reformas do FMI e do Banco Mundial, bem como a imobilidade do Conselho de Segurança, deixam evidentes a ausência de abertura, por parte dos arquitetos desta ordem liberal, em qualquer discussão sobre reformas. Some-se a isso a ascensão de uma extrema-direita com vocação autocrática, juntamente com a crescente importância de países não ocidentais (como China e Rússia), e nos deparamos com as fraturas expostas desta ordem liberal, enfraquecendo o mantra que tornava a democracia liberal exemplo desejável e inquestionável de governança.

Em sua essência, entendemos que a crise da ordem liberal internacional é reflexo das limitações enfrentadas pelos EUA na reprodução de sua hegemonia globalmente – em particular por meio de instituições internacionais. Como arquiteto-chefe da ordem liberal, os Estados Unidos não foram capazes de eliminar seus principais pontos de tensão. Em vez disso, o trumpismo, em certo sentido, afastou os Estados Unidos deste tipo de ordenamento liberal. Trump foi além e cruzou algumas linhas, ao criticar as instituições multilaterais, abandonar alianças históricas, questionar acordos comerciais e não apoiar totalmente a democracia liberal, interna e externamente.

Esta oscilação representada pelo trumpismo levou o sistema a um cenário de crise de autoridade. Dito de outro modo, o trumpismo ajudou a criar um vácuo que não pôde ser capturado pela velha estrutura de ordenação e pelos antigos atores que representam essa ordem liberal internacional.

Do lado econômico, os principais motores da crise são as mudanças estruturais e os desdobramentos de longo prazo da economia global, bem como a maneira pela qual a hegemonia estadunidense se projeta sobre ela. Do lado político, dois componentes estão em jogo: em primeiro lugar, a crise se manifesta em nível estatal, na dinâmica entre os desenvolvimentos nacionais e a esfera internacional; em segundo lugar, a crise se manifesta também nas mudanças sociais internas que solapam o apoio doméstico à ordem internacional liberal. Em termos gramscianos, tal situação nos leva à ideia de crise orgânica.

Crise orgânica e os sintomas mórbidos

As crises orgânicas são rupturas que acontecem entre a estrutura e a superestrutura, determinada pelo surgimento de contradições que se manifestam quando a superestrutura não se desenvolve conforme a estrutura. Isso acaba por desafiar os próprios fundamentos sobre os quais as ordens sociais são construídas. Estas crises produzem “sintomas mórbidos” que, no curto prazo, perturbam a vida política e econômica cotidiana e, no longo prazo, destroem velhas ordens sociais e relações de poder. Em outras palavras, lembra-nos Gramsci, em Selections from the Prison Notebooks (International Publishers, 1971), uma crise orgânica apresenta características de uma crise de hegemonia.

Em uma crise orgânica, o momento econômico é crucial, pois é a base da ruptura entre estrutura e superestrutura. No entanto, seria um erro associar a crise orgânica apenas ao seu momento econômico, pois movimentos conjunturais também são essenciais. A resposta política aos desafios da crise estabelece parâmetros importantes para entender seu desdobramento e as possibilidades de resolver, ou de acomodar, algumas de suas contradições. Nesse sentido, qualquer análise de conjuntura exige a compreensão de como as forças sociais mobilizam as possibilidades políticas durante a crise. Em suma, Babic afirma que o que diferencia uma crise orgânica de uma mera turbulência conjuntural é que, enquanto a primeira apresenta uma intersecção de crises nos níveis internacional (ou transnacional) e nacional, a segunda (crise conjuntural, ou contextual) afeta apenas um desses dois níveis.

A divisão nacional-internacional constitui um aspecto fundamental da crise orgânica. Assistimos, portanto, à perda de legitimidade da ordem internacional liberal, e seus mantenedores (gatekeeper, ou Estados centrais) não oferecem uma solução. Pelo contrário, estes gatekeepers se distanciam dos elementos centrais desta ordem. Este parece ser um contexto favorável para a crescente legitimação de ações, com impacto global, tomadas por Estados não liberais. Isso já estava claro na crise financeira de 2007-2008 e se intensificou após o surgimento da pandemia da covid-19.

Enquanto este processo se desdobra, outros processos globais acontecem simultaneamente, como o movimento da China para uma posição mais central na hierarquia global. A intersecção de crises que se impõe se configura, nesta conjuntura, como uma fase distinta de instabilidade e incerteza, ou seja, uma “tempestade perfeita”.

Tempestade perfeita: hegemonia dos EUA e administração Biden

Quatro anos de Donald Trump prejudicaram a credibilidade e a liderança dos Estados Unidos em todo mundo. A política America First de Trump e o abandono das instituições multilaterais enfraqueceram a liderança estadunidense na ordem internacional liberal, bem como encorajaram os desafiadores mais poderosos dessa ordem, como a Rússia e a China. Diante disso, a analogia da tempestade perfeita parece apropriada.

TEMPESTADE PERFEITA: Trump em Jacksonville, Flórida, em set. 2020 (Crédito: Tom Brenner/Reuters)

Este tipo de tempestade se forma quando dois fenômenos atmosféricos de grandes proporções (como um furacão e uma tempestade) se combinam de forma a amplificar seus efeitos. Da mesma forma, a crise orgânica atual se combina com a pandemia de coronavírus – inicialmente um evento ocasional, mas cujo desenvolvimento alcança um maior alcance histórico. Nos Estados Unidos, as conjunturas domésticas e internacionais críticas se unem de forma particular, o que permitiu certa aglutinação, embora frágil, em torno da candidatura de Biden, a fim de reconstruir, entre outras coisas, a hegemonia dos Estados Unidos.

Nesse sentido, podemos destacar pelo menos três aspectos principais da ordem mundial a que o governo Biden deve dar atenção especial. Em um contexto de crise orgânica, cada um deles expressa contradições importantes. A resposta política que o governo dos Estados Unidos lhes dará será fundamental para o futuro da ordem liberal internacional.

O primeiro aspecto diz respeito às tensões entre o nacional e o internacional durante a administração Biden. Como sabemos, o democrata enfrentará desafios domésticos enormes que passam, entre outros pontos, por uma enorme crise fiscal, uma crise sanitária sem precedentes e uma polarização política que, não raro, converte-se em atos violentos. Isso tudo acontece enquanto a liderança dos Estados Unidos no mundo sofre enormes questionamentos em múltiplas frentes, passando pelas instituições internacionais, pela força gravitacional da China nos processos de reconstrução econômica, pela geopolítica da vacina etc.

Na recém-publicada análise “Three Tensions in Biden’s International Economic Policy”, Matthew P. Goodman afirma que “alguns dos elementos do plano ‘Build Back Better’ podem estar em conflito com as prioridades internacionais de Biden”. Para este autor, o programa “Buy American” é o exemplo mais bem acabado disso, pois vai “contra o esforço de reconstruir os laços com os aliados dos Estados Unidos, que provavelmente querem uma parte justa dos novos investimentos em infraestrutura e inovação”.

O segundo aspecto diz respeito às tensões com Ásia e Europa. Em linhas gerais, a política econômica internacional de Biden carrega do trumpismo uma aversão às negociações comerciais tradicionais. Ademais, o programa estabelece como meta a recolocação da liderança dos Estados Unidos na região do Indo-Pacífico. Esta situação posiciona, por exemplo, Estados Unidos e China em rota de colisão. Embora o tom das negociações comerciais deva mudar, a essência do problema permanece.

Na Europa inúmeras contradições também devem surgir. No artigo “Back to Liberal American Hegemony”, publicado em 2020 no site Project Syndicate, Josef Joffe avalia que “a Alemanha deve esperar mais resistência dos Estados Unidos contra o gasoduto Nord Stream-2, um projeto conjunto teuto-russo que contorna a Europa Oriental e aumenta a dependência energética da Alemanha da Rússia”. Em resumo, completa o autor, “mesmo quando Biden se apresenta como o anti-Trump, ele continuará a perseguir alguns dos mesmos interesses estratégicos centrais dos Estados Unidos no que diz respeito à China, à Rússia e à concorrência comercial com a Europa”.

O terceiro aspecto está relacionado com as tensões no G2. Segundo Goodman, consultores de alto escalão do governo Biden, como Jake Sullivan e o coordenador para a região do Indo-Pacífico Kurt Campbell, não há ilusões sobre o desafio que Pequim representa para os interesses dos Estados Unidos. Para o autor, “Biden também se sentirá compelido a se envolver com Pequim para enfrentar os desafios globais em que a China é parte do problema, ou da solução, ou ambos”. A lista de assuntos é extensa: pandemia, mudanças climáticas, proliferação nuclear, Taiwan, abertura de mercado, guerras comerciais etc.

Crédito da ilustração: Aïda Amer/Axios

Não será tarefa fácil. O poder global da China é uma realidade, e sua economia, fortemente integrada internacionalmente. Como afirma Martin Wolf, “o mercado chinês exerce uma atração magnética sobre uma série de países em todo mundo. [A] maioria dos países deseja boas relações tanto com os Estados Unidos quanto com a China. Eles não escolherão de bom grado os Estados Unidos em vez da China”.

As contradições atuais entre estrutura e superestrutura apresentam sérios limites à liderança dos Estados Unidos. Se a crise financeira de 2007-2008 pode ser vista como o ápice dos processos orgânicos que, naquela época, atingiram o epicentro do capitalismo, o governo Trump e a atual pandemia da covid-19 se combinaram em uma “tempestade perfeita”, reunindo aspectos orgânicos e conjunturais que corroem ainda mais a ordem liberal internacional e, portanto, a hegemonia estadunidense.

Se a administração Biden tiver sucesso em lidar com tais contradições por meio de engajamento ideológico, normas e instituições internacionais, bem como pela força, talvez possa contribuir para reconstruir uma ordem mundial – nem tão ocidental e nem tão liberal, mas mais pluralista com a China sendo um ator crucial.

* Leonardo Ramos é professor do Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, professor visitante da Universidad Nacional de Rosario (UNR) e pesquisador associado ao Instituto de Estudos da Ásia, da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Contato: lcsramos@pucminas.br. Filipe Mendonça é professor de Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e um dos fundados do podcast Chutando a Escada. Contato: twitter.com/filipeamendonca. Ambos são pesquisadores do INCT-INEU.

** Recebido em 10 fev. 2021. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.