FORÇA-TAREFA: Equipe de Biden para ação climática inclui (da esq. para dir.) Antony Blinken (Estado), John Kerry (Clima) e Janet Yellen (Tesouro). Crédito: Ilustração/Fortune, Blinken/Chandah Khanna-AFP via Getty Images, Biden/Ethan Miller-Getty Images, Kerry/Christoph Soeder-Picture Alliance via Getty Images, Yellen/Alex Wong-Getty Images

Por Pedro Vasques*

Iniciar a análise dos primeiros atos do governo Joe Biden envolvendo meio ambiente em comparação com o mesmo momento para Donald Trump parece ser um caminho pouco frutífero, em especial, considerando-se o antagonismo posto por ambas as propostas, bem como as prioridades de ação para os dois governantes. Algo pode ser dito, no entanto, ao menos para o que se propôs construir nesse janeiro de 2021. Isto é, se, em seus primeiros dias na Casa Branca, Trump deu os passos elementares para atender às promessas de campanha, no caso de Biden, até mesmo os mais otimistas se surpreenderam com o alcance inicial dos atos de abertura que, em certa medida, vão além do que se imaginava e do que foi prometido pelo democrata para esse momento da gestão.

Como comentado em ocasiões anteriores, para além das questões relacionadas à pandemia da covid-19, a campanha presidencial, notadamente, a de Biden, foi marcada pela centralidade que o tema climático-ambiental desempenhou. Ao mesmo tempo buscando romper com determinadas estratégias democratas anteriores, ainda que mantendo vínculos com o passado, os democratas moldaram a referida agenda conjugando a ela debates sobre equidade, justiça e economia, em especial, emprego e renda. Em seus discursos ao longo da campanha de 2020, Biden fez questão de ressaltar que esses temas seriam prioritários em sua gestão, colocando-se na posição de superar todos os seus antecessores que também deram ênfase à política ambiental.

Ao que parece, essa promessa começou a ser cumprida. Afinal, diferentemente de Obama, que nomeou apenas um especialista para assistir à Presidência em questões de energia e clima, Biden foi além e reorganizou essa estrutura colocando o ex-secretário de Estado John Kerry para tratar do tema sob a perspectiva externa e, no plano doméstico, Gina McCarthy, responsável pela agência ambiental federal norte-americana (EPA, na sigla em inglês) no governo Obama. E, em relação a essa, Biden determinou em seus primeiros atos a elaboração de um conjunto de planos para “o corte mais agressivo” de emissões de carbono possível pelos Estados Unidos.

Keystone XL: Biden recalibra relações com Canadá

Se tal ação já não fosse surpreendente o suficiente, no primeiro dia de governo, o democrata revogou a licença dada à construção do oleoduto Keystone XL, interrompendo o projeto de transportar cerca de 800.000 barris de óleo por dia de Alberta, no Canadá, à costa do Texas, eliminando centenas de empregos já vinculados às obras em andamento. A opção de interrupção do referido projeto reorganiza parte das relações exteriores dos Estados Unidos com os vizinhos canadenses, que já vinham sendo postas sob tensão por conta das decisões de Trump relativas à imposição de tarifas sobre aço e alumínio. Ao mesmo tempo, coloca a liderança de Justin Trudeau em um momento complicado.

SAIA JUSTA PARA TRUDEAU: Cartaz da bandeira canadense no chão coberto de óleo durante protesto contra o oleoduto Keystone e o Alberta Tar Sands do lado de fora do consulado canadense no centro de Chicago, 17 meio 2012 (Crédito: Nam Y. Huh/AP Photo)

Isso porque, ao longo dos últimos anos, o primeiro-ministro do Canadá vinha pressionando Trump a retomar a agenda climática norte-americana. Contudo, ao mesmo tempo que se colocava a temática ambiental em evidência internacional, também não era possível descartar a importância econômica do Keystone XL, que seria crítico não apenas para a província de Alberta, mas também para ampliar as exportações de petróleo do país. Com a decisão de Biden, Trudeau foi colocado na difícil posição de expressar seu descontentamento pela decisão de interrupção da construção do oleoduto, enquanto felicitava o novo presidente dos Estados Unidos pelas demais decisões progressistas, dentre elas, o retorno ao Acordo de Paris e à Organização Mundial da Saúde (OMS).

Em linha com a priorização da política climática, Biden ordenou ao Pentágono que a questão fosse tratada sob a perspectiva de segurança nacional. Ou seja, de acordo com a proposta de olhar para os temas ambientais e sua relação com a gestão pública federal de maneira holística. Em termos objetivos, isso significa, dentre outros, que a administração pública deverá levar em conta os custos climáticos de projetos de infraestrutura antes de aprovar a concessão de licenças, visando a garantir que os investimentos em obras federais reduzam a poluição que produza efeitos sobre o clima.

Clima e meio ambiente na agenda de segurança

Nessa direção, Biden retoma a proposta de atuação integrada das várias agências federais voltada à avaliação não apenas das dimensões técnico-científicas dos projetos, mas, notadamente, que considere também os custos sociais das emissões de carbono. Na primeira versão, conduzida por Obama, a abordagem se dava em relação a questões de risco climático e de equidade intergeracional. A atual administração passou a incluir o debate sobre justiça ambiental, ou seja, as agências federais deverão considerar em suas avaliações os impactos desproporcionais sofridos por comunidades pobres, negras, minoritárias e vulneráveis em geral. Além disso, definiu a troca de sua frota de mais de 600.000 veículos para modelos elétricos e determinou que os órgãos públicos deverão planejar medidas para ampliar a resiliência de suas unidades e operações, haja vista os efeitos das mudanças climáticas, descrevendo vulnerabilidades e potencialidades (e.g., relacionadas à eficiência energética e uso d’água).

Total dos danos à economia (em % PIB por condado)

DISPARIDADE: Estudo mostra aumento da desigualdade e maior impacto socioeconômico nas localidades de renda mais baixa com mudança climática (Fonte: Solomon Hsiang, Robert Kopp, Amir Jina, James Rising, ‘Estimating Economic Damage From Climate Change In The United States’, Science, Jun. 2017)

Tais decisões vieram acompanhadas ainda do banimento de novos arrendamentos de terras públicas federais para atividades de óleo e gás – que representa, atualmente, em torno de 12% da produção nacional de gás, e 22%, da de petróleo, segundo a American Petroleum Institute (API) –; da obrigação de conservação de um terço de todas as propriedades do governo federal – que vem sendo chamado de iniciativa “30×30” por ambientalistas –; e do estímulo a energias renováveis, acelerando os processos administrativos de concessão de licenças.

Com relação à moratória, três aspectos chamam atenção.

Primeiramente, que a interrupção de novas concessões não deve impedir que o setor continue ampliando suas atividades. Isso porque grande parte dos arrendamentos feitos entre 2014 e 2019 não foi iniciada e, tendo em vista sua aprovação pretérita, não estão incluídos nas novas restrições. O segundo deles é a exclusão do carvão da moratória que, em regra, concentrou-se na exploração e na produção de petróleo. Parece haver uma aposta do governo Biden de que o declínio na produção e no consumo dessa fonte de energia continue e se acentue, estimulado também pelas ações públicas em renováveis. Portanto, o custo político de incidir sobre a referida atividade não se justificaria.

O terceiro aspecto trata da exploração de combustíveis fósseis líquidos e gasosos, via fraturamento hidráulico. Como já comentado, durante a campanha presidencial, Biden foi pressionado em diversos momentos a se manifestar sobre sua posição em relação às atividades de fracking. Ainda que ambientalistas demandassem que o então candidato assumisse uma postura de total banimento da prática, o democrata optou por manter uma posição intermediária. Os primeiros dias de governo mostraram que tal orientação foi mantida. Ou seja, ainda que sob regulações mais restritivas, em princípio, as atividades de fracking serão mantidas.

Para explorar as novas oportunidades de inovação, comercialização e implementação de tecnologias e infraestrutura ligadas à indústria de energia limpa, Biden também determinou a criação do Civilian Climate Corps Initiative. A ação visa a colocar a nova geração de americanos para trabalhar em questões climático-ambientais. O novo CCC é a recuperação de uma política pública desenvolvida no âmbito do New Deal por Franklin D. Roosevelt (1933-1945), o Civilian Conservation Corps (CCC), responsável por empregar milhares norte-americanos – incluindo jovens, indígenas e veteranos – entre 1933-42 para a execução de atividades de conservação da natureza. Essas incluíam desde obras estruturais para administração de florestas, incêndios e alagamentos, até o replantio de espécimes vegetais e gestão da fauna local.

Ainda que marcado pelas regras de segregação racial, o programa foi uma importante fonte de renda para muitos e cumpriu um papel significativo na disseminação de uma razão conservacionista entre as camadas sociais mais populares, contribuindo, inclusive para a larga adesão ao ambientalismo que emergirá no final dos anos 1960 e início dos 1970. Em sua nova versão, além de ações voltadas para a conservação das terras públicas, por exemplo, de ambientes marinhos e costais, como mangues, o CCC pretende se concentrar em atividades relacionadas à gestão do clima, como a construção de casas eficientes em consumo energético, a instalação de estações de recarga elétrica de veículos e a gestão de passivos gerados pela indústria fóssil (e.g., consertando vazamentos e vedando poços de óleo e gás).

Entraves da aguda polarização política

Ainda que muito possa e esteja sendo feito diretamente pela Casa Branca, via ordens executivas, a perenidade de tais transformações depende, em larga medida, do Congresso Nacional. Desde a década de 1970, quando as primeiras grandes leis ambientais federais foram aprovadas, não se vê uma atuação bipartidária sólida e constante no tema. Ao contrário, a polarização que emerge nos anos 1980 apenas se acentuou nos últimos anos, colocando os momentos de convergência entre democratas e republicanos cada vez mais escassos. Apesar de o partido da situação possuir (uma frágil) maioria em ambas as Casas do Legislativo estadunidense, dificilmente Biden será capaz de escapar dessa conjuntura de elevada polarização.

Assim, a possibilidade de aprovação de novas leis ambientais, em meio ao desejo de romper com o ciclo de presidências limitadas a ações administrativas, remanesce permeada de incertezas. Sem dúvida que algumas questões serão mais fáceis de serem negociadas com o Congresso, como é o caso, por exemplo, da ratificação da Emenda de Kigali ao Protocolo de Montreal, que visa a reduzir a produção e o consumo de hidrofluorocarbonetos. Essa já possui grande apoio do setor econômico, bem como dos próprios republicanos no Senado, tendo sido seu envio ao Legislativo demandado pelos congressistas no governo Trump que não o fez.

Outros temas serão mais complicados, como é o caso da política climática de Biden, que inclui a ambiciosa proposta de zerar até 2035 a produção de energia elétrica de emissões de carbono. Para tanto, será necessário não apenas convencer os congressistas republicanos, mas também lidar com dissidências entre os próprios democratas, como no caso do senador Joe Manchin (D-WV), presidente do Comitê de Energia do Senado e ferrenho defensor da indústria do carvão, bem como administrar as expectativas de grupos ambientalistas e sindicatos, que têm visto com receio que essas transformações promovam ainda mais desemprego.

PRÓ-CARVÃO: Senador democrata Joe Manchin e o presidente do sindicato dos mineiros de carvão (United Mine Workers of America),  Cecil Roberts, em entrevista coletiva, 3 out. 2017 (Crédito: Bill Clark/CQ Roll Call)

Espera-se, assim que o próximo capítulo da agenda ambiental doméstica de Biden, bem como mais detalhes sobre sua estratégia para exercer influência internacional nesse tema, fiquem mais claros no referido dia. De todo modo, é muito claro que ainda será necessário trilhar um longo caminho tanto para reverter os retrocessos perpetrados por Trump, bem como para fazer cumprir as várias promessas de campanha de Biden, em especial, no que tange à recuperação da economia e à redução de desigualdades sociais. Isto é, será preciso muito mais do que a previsão de um programa de geração de renda e emprego e da inclusão do tema de justiça ambiental nas análises da burocracia federal para que as minorias vulneráveis norte-americanas sintam na pele essa alegada transformação.

Obs.: Para seguir acompanhando as ações de Biden em matéria ambiental recomendamos: https://climate.law.columbia.edu/content/climate-reregulation-tracker; https://www.washingtonpost.com/graphics/2021/climate-environment/biden-climate-environment-actions/.

* Pedro Vasques é pós-doutorando pelo INCT-INEU, pesquisador associado do Cedec e doutor em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

** Recebido em 4 fev. 2021. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.