Queimadas na região amazônica em agosto de 2019 (Crédito: Global Forest Watch)

Série ‘Relações Brasil-EUA’, parte VI

Por Pedro Vasques*

Desde pelo menos a segunda metade do século XIX, era possível identificar posicionamentos em favor da defesa do meio natural norte-americano. Essa preocupação – ainda restrita às elites e que deu origem às primeiras iniciativas de conservação da natureza, como a fundação dos Parques Nacionais de Yellowstone (1872) e Yosemite (1890) – foi pulverizada durante o New Deal com a implementação de programas como o Civilian Conservation Corps (1933-42). O programa tinha como objetivo oferecer a jovens adultos empregos relacionados à conservação e ao desenvolvimento dos recursos naturais. Durante sua vigência foi responsável por contratar 3 milhões de jovens e por plantar 2 bilhões de árvores, em 16 milhões de hectares.

Tal dinâmica contribuiu tanto para formar as bases para o ambientalismo que emergiria no final da década de 1960, como também incentivou a promoção de medidas conservacionistas em território brasileiro – caso dos Parques Nacionais de Itatiaia (1937) e do Iguaçu (1939), por exemplo. Estas medidas foram conduzidas por cientistas naturais que, apesar de inspirados em pensadores nacionais como Alberto Torres e Euclides da Cunha, atuavam em sinergia com o conhecimento científico produzido nos Estados Unidos e na Europa.

Nesse contexto, ações de cooperação internacional sobre o tema na primeira metade do século XX trataram majoritariamente de quantidade e controle dos estoques dos recursos com importância econômica, e a relação entre Brasil e Estados Unidos dava-se, em geral, de maneira muito indireta, tal como na mencionada formulação da política de conservação de espaços protegidos.

Construção e disseminação de agendas

Mesmo com o fim da Segunda Guerra, até o golpe militar, em 1964, são observados entraves – de ordem política e econômica – ao estreitamento das ações de cooperação norte-americanas no território brasileiro. Assim, com a instituição do regime ditatorial, há momentos de maior abertura para incidência dos Estados Unidos – via Aliança para o Progresso –, em especial, no Nordeste do país. Percebia-se a pobreza como um elemento que poderia iniciar conflitos populares, fomentando a ascensão do comunismo. Neste caso, os investimentos externos dos EUA envolvendo recursos naturais foram direcionados, em larga medida, nos anos 1960-70, para o desenvolvimento da agricultura, notadamente, por meio da transferência de maquinário.

Ao mesmo tempo, verificava-se a emergência de preocupações internacionais no entorno de temas como segurança alimentar e controle populacional – caracterizados pela disseminação e adesão das teses malthusianos –, que colocavam em conflito a política externa norte-americana de fomento ao desenvolvimento de países pobres, implementada a partir de uma dinâmica de contraposição à União Soviética.

A ascensão das referidas preocupações e, sobretudo, dos movimentos sociais nos Estados Unidos durante a década de 1960 é estimulada por uma pluralidade de fatores. Entre eles: a intensificação da urbanização e dos problemas urbanos, a ocorrência de inúmeros desastres industriais, a ameaça nuclear e os limites das ciências naturais de fornecerem respostas às emergentes demandas sociais – veja-se, por exemplo, livros como Silent Spring, de Rachel Carson (1962), The Population Bomb, de Paul Elrich (1968), ou Tragedy of the Commons, de Garrett Hardin (1968).

Em sua maioria, esses movimentos passam a articular suas demandas no entorno da ideia de meio ambiente. Isto é, uma abordagem a respeito da relação do ser humano consigo próprio e seu entorno nova, muito mais ampla, flexível e dinâmica, extrapolando o conceito de natureza que se encontrava atrelado a uma rígida abordagem sobre o meio natural. Para lidar com esse objeto emergente, novas normas são publicadas, vide o National Environmental Policy Act (1969-70), instituições são criadas, como a Environmental Protection Agency (1970), e ferramentas implementadas, por exemplo, as avaliações de impacto ambiental.

Essas demandas societárias e as novas estruturas institucionais desenvolvidas são projetadas no plano internacional a partir de eventos como a Conferência da Biosfera, em 1968, e a de Estocolmo, em 1972. No contexto brasileiro, ainda que as primeiras respostas do governo tivessem sido refratárias às questões ambientais, observa-se uma incorporação adaptada de instituições e de instrumentos norte-americanos nos anos seguintes.

Assim, em 1973, é criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1974, o Centro Tecnológico de Saneamento Básico (CETESB), no Estado de São Paulo, e, em 1975, a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), no Rio de Janeiro que, por sua vez, foi a primeira unidade da federação a incorporar as técnicas de avaliação de impacto ambiental. Estas haviam sido importadas com base em um estreito relacionamento existente entre a burocracia técnica fluminense e a norte-americana. Importante lembrar que, alguns anos mais tarde, esse modelo, em certa medida ajustado à realidade nacional, também serviu de referência para a elaboração da norma federal sobre o tema, qual seja, a Resolução CONAMA n. 01/1986.

Política ambiental e pressão financeira

Ainda que haja um avanço expressivo da agenda ambiental no Brasil após a redemocratização, até esse momento, o regime militar atuava de forma limitada sobre a questão, assim como os organismos multilaterais de financiamento, tal como o Banco Mundial. Nesse contexto, o Polonoroeste, um projeto de colonização da Amazônia que incluía a construção da BR-364 (1983-87), foi um dos primeiros casos em que um financiamento multilateral foi suspenso e reajustado por conta de demandas ambientais, explicitando um deslocamento na preocupação sobre desenvolvimento das periferias, nas décadas de 1960-70, para incorporação do paradigma do desenvolvimento sustentável, a partir dos anos 1980.

Esse episódio, que marcou a reestruturação do Banco Mundial, deu-se em decorrência de forte pressão da sociedade norte-americana. Esta conseguiu convencer Legislativo e Executivo federal a condicionarem as contribuições do país para o Banco à adoção de reformas na instituição, visando à inclusão de variáveis ambientais na avaliação de seus financiamentos.

A partir dos anos 1990, observa-se uma política de investimentos no Brasil relacionada a temas de ordem ambiental, capitaneada a partir do retorno da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID). Inicialmente, grande parte dos programas tinha como foco a Amazônia brasileira, apoiando iniciativas de mapeamento e de diagnóstico de impactos ao bioma, melhoria dos sistemas de gestão de espaços protegidos, identificação e registro da biodiversidade e de seus usos, etc. Recentemente, é possível observar algumas abordagens mais amplas, envolvendo questões, por exemplo, como mudança climática.

De todo modo, reitera-se que os investimentos norte-americanos em matéria ambiental no país não se caracterizam pelo elevado volume, tampouco por uma sólida trajetória, ao contrário do que se verifica com outros parceiros internacionais, como é o caso da Alemanha. Por último, interessante observar que a aplicação de recursos e a atuação de ONGs dos EUA no Brasil nesse período foi caracterizada pela desconfiança, levantando-se suspeitas – inclusive por membros do Legislativo federal – sobre práticas de biopirataria e de violações à soberania e aos interesses nacionais.

Mesmo com a eleição de Trump, que implicou uma série de retrocessos na política ambiental norte-americana, alguns projetos de apoio bilateral com o Brasil foram mantidos. É o caso, por exemplo, do programa de cooperação técnica para intensificação da atuação na conservação dos recursos biológicos da Amazônia. Assinado em 2014, foi renovado em 2018, com previsão de seguir até 2024.

Meio ambiente na relação Trump-Bolsonaro

Com a eleição de Bolsonaro, há uma significativa mudança no comportamento do Estado brasileiro em relação aos Estados Unidos. Sua desconfiança enquanto representante do Legislativo é substituída, ao assumir a Presidência, por colaborações praticamente unilaterais, confundindo-se em certos momentos com subserviência. Em adição, ressalta-se para o fato de que Bolsonaro também está implementando uma política antiambiental, exemplificada pela redução de orçamento, pelo enfraquecimento institucional e por proposições de flexibilização do arcabouço normativo vigente que, apesar de suscitar críticas de diversos atores internacionais, encontra-se relativamente amparada pela orientação norte-americana sobre o assunto.

A crise internacional que eclodiu com as queimadas nas regiões Norte e Centro-Oeste do país, em 2019, teve seus impactos negativos mitigados pelo apoio de Trump ao presidente brasileiro. Essa dinâmica parecia indicar que a relação recém estabelecida tenderia a um certo equilíbrio. Contudo, as ações seguintes dos EUA envolvendo o Brasil, como as incertezas sobre o apoio para entrada do país na Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o veto à carne brasileira, explicitam seu desbalanceamento. Mesmo o suporte material à mitigação dos incêndios foi limitado. Este e os demais desastres ambientais ocorridos em 2019, em conjunto com as pressões internacionais resultantes desses eventos, tendem a suscitar adequações no posicionamento antiambiental do governo brasileiro, apesar de este inicialmente haver produzido uma inflexão nas relações com antigos parceiros.

Assim, tem-se como hipótese que o desenvolvimento de novos projetos ambientais de cooperação internacional provavelmente ocorrerá de forma reativa, em contraposição ao protagonismo outrora aguardado. A depender do resultado das eleições presidenciais, é esperada uma dinâmica similar na relação de Bolsonaro com o novo presidente. Na manutenção do governo Trump, vislumbra-se alguma chance de uma atuação bilateral proativa, orientada para externalizar o alinhamento entre os dois países, ainda que esta seja pontual e que sua implementação se caracterize pela incerteza, ou pela lentidão.

* Pedro Vasques é pós-doutorando pelo INCT-INEU, pesquisador associado do Cedec e doutor em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).