Por Karina Lilia Pasquariello Mariano* e Daniela Graciano Sugahara**

Em 2020, os eleitores estadunidenses irão novamente às urnas para eleger seu presidente. Para além dos questionamentos sobre as possibilidades de reeleição de Donald Trump, ou sobre quem será seu concorrente pelo lado do Partido Democrata, o que paira mais uma vez no ar é a dúvida sobre o quão eficiente é o sistema eleitoral para realizar essa escolha.

Os norte-americanos têm orgulho da estabilidade de seu sistema político e das regras que o organizam, pois isto é um pilar que fundamenta seu posicionamento dentro do sistema internacional como guardião da democracia. Mudanças significativas poderiam representar um arranhão em sua imagem, revelando que as coisas não funcionam tão perfeitamente.

Origens do Colégio Eleitoral

O sistema que hoje elege o presidente e vice-presidente dos EUA foi elaborado em 1803, por meio da XII Emenda. O objetivo era ajustar os mecanismos eleitorais estabelecidos pela Constituição americana de 1787. Estes mecanismos se mostraram inadequados e estimulavam questionamentos e disputas políticas, inclusive porque, segundo as regras iniciais, os partidos podiam ter mais de um candidato presidencial concorrendo.

As mudanças buscaram trazer mais estabilidade ao sistema político, fortalecendo as estruturas partidárias com base em uma lógica de pré-seleção do candidato por meio de primárias internas, permitindo a unificação da legenda em torno de apenas um candidato. Também possibilitaram procedimentos mais adequados para a escolha do presidente e vice, ao seguirem uma perspectiva de aperfeiçoamento institucional, mantendo como principal característica o Colégio Eleitoral.

É interessante apontar que, enquanto o debate sobre democracia tende a pensar em mecanismos que garantam a maior participação social no sistema político e a aproximação do eleitor ao seu candidato por meio da eleição direta, no caso norte-americano, a lógica do sistema foi bem diferente: a democracia seria garantida à medida que se limitasse a possibilidade de manipulação do eleitorado por meio de um colégio eleitoral, encarregado de representar a vontade popular.

Essa regra fazia sentido inicialmente quando os eleitores eram poucos, e as desigualdades, grandes. O próprio Alexander Hamilton (que foi o primeiro secretário do Tesouro dos Estados Unidos e um dos principais formuladores da Constituição) defendeu o Colégio Eleitoral como um saída para evitar a tentação da corrupção, pois inviabilizaria comportamentos inadequados como a compra de votos e a influência dos mais poderosos na escolha do presidente.

Colégio Eleitoral na prática

O funcionamento do Colégio Eleitoral parte do princípio de que cada estado da federação tem direito a um número determinado de delegados, distribuídos em função do número de representantes no Congresso (Câmara e Senado) – o que, por sua vez, é definido com base em uma regra de proporcionalidade que leva em consideração o número de habitantes daquele estado. Para a eleição presidencial, os partidos são responsáveis por elaborar a lista de potenciais delegados. Sob a atual regra, o candidato com maior votação no estado obtém a totalidade dos votos do Colégio Eleitoral, e a somatória dos votos dos delegados do Colégio Eleitoral determina o vencedor.

A exceção a essa regra do “vencedor leva tudo” são os estados do Maine e do Nebraska. Em ambos, há uma distribuição proporcional que segue os princípios do Congressional District Method, segundo o qual os votos são distribuídos entre os candidatos por distrito. O Maine, por exemplo, possui quatro delegados no Colégio Eleitoral: duas cadeiras são do candidato que recebeu mais votos da população no estado, e as outras duas representam os dois distritos eleitorais, ou seja, um delegado por distrito. Neste caso, o delegado será do candidato mais votado no distrito.

A Califórnia é o estado com maior número de delegados (55), seguida pelo Texas, com 38, e pela Flórida e por Nova York, ambos com 29 cada. Esses são os principais distritos eleitorais, porque são os estados mais populosos. Juntos, eles representam 28% dos 538 delegados do Colégio Eleitoral.

Depois destes grandes estados, encontramos os chamados médios, que variam entre 20 delegados (Illinois e Pensilvânia) e 11 delegados (Arizona, Indiana, Massachusetts e Tennessee). Esses estados intermediários englobam 13 estados americanos e representam 35% do total do Colégio Eleitoral (188 delegados). Os 37% restantes do Colégio Eleitoral (199 delegados) estão divididos entre os demais 34 estados que possuem de dez (Maryland, Minnesota, Missouri, ou Wisconsin) até a representação mínima de três delegados apenas (Alasca, Dakota do Norte, Dakota do Sul, Montana, Washington, D.C., Wyoming).

Devido a essas disparidades no número de delegados, a campanha eleitoral presidencial tende a se concentrar nos estados mais populosos e nos intermediários que juntos representam quase 65% dos votos do Colégio Eleitoral. A disputa não se dá na mesma proporção em todos, porém, porque há, em alguns casos, o predomínio de um dos partidos no estado. Na Califórnia, por exemplo, tradicionalmente vencem os democratas. Já no Texas, os republicanos venceram todas as eleições desde 1980.

O questionamento que se faz a esse sistema é que não há uma relação direta entre candidato mais votado pela população e a maioria no Colégio Eleitoral. Isto é, o fato de receber a maioria dos votos dos delegados não necessariamente implica ter recebido a maioria dos votos dos eleitores, como se supõe nos sistemas de eleição direta. Isso romperia com o princípio da representatividade eleitoral, porque o eleito não é aquele escolhido pela maioria dos votantes, mas sim pelo maior número de delegados.

Essa distorção ocorreu apenas em cinco ocasiões na história norte-americana: três vezes no século XIX, e duas, no século XXI. A primeira ocorrência se deu em circunstâncias distintas em 1824, porque o sistema partidário americano não estava organizado em dois grandes partidos como atualmente. Isso fragmentava os votos do Colégio Eleitoral e permitiu resultados eleitorais, nos quais nenhum dos candidatos conseguiu atingir a maioria dos delegados necessária. Nesse caso, a eleição foi decidida pelo Congresso Nacional, que escolheu entre os três candidatos mais votados, vencendo a disputa John Quincy Adams.

Nas demais situações, o contexto era de equilíbrio entre os partidos Republicano e Democrata. As controvérsias ocorreram por conta de distorções geradas pela própria regra eleitoral que acaba permitindo que candidatos com menos votos populares vençam por obter maioria de delegados no Colégio Eleitoral. Esse problema ocorre desde a eleição de Rutherford B. Hayes, em 1876, passando pela escolha de Benjamin Harrison, em 1888.

Ao longo do século XX, o problema parecia superado. Nenhuma outra incidência foi registrada até a virada do milênio durante a eleição presidencial de 2000, quando o candidato republicano George W. Bush derrotou o democrata Al Gore no Colégio Eleitoral, apesar de ter recebido menos votos na votação popular. Essa situação gerou questionamentos e a recontagem dos votos no estado da Flórida dada a pequena diferença obtida entre os dois candidatos (Bush teria ganhado no estado por apenas 900 votos). O mesmo problema ressurgiu em 2016, na disputa entre Donald Trump e Hillary Clinton, quando o candidato republicano venceu com 46,09% dos votos populares, enquanto sua opositora democrata obteve 48,18%.

Percepções sobre o Colégio Eleitoral

Nos últimos meses, os principais líderes democratas estão comprometidos com se posicionar contra o sistema eleitoral que vigora desde 1787, enquanto os Estados Unidos se preparam para a eleição presidencial de 2020. No início de abril de 2019, os senadores democratas Brian Schatz, Dick Durbin, Dianne Feinstein e Kirsten Gillibrand apresentaram uma emenda constitucional para abolir o Colégio Eleitoral e introduzir, em seu lugar, o pacto interestadual que permitiria aos eleitores depositar seus votos diretamente no candidato à presidência. Seria eleito, portanto, aquele com mais votos nacionais da população. Para ser ratificada, essa proposta precisa do apoio de dois terços da Câmara e do Senado, além da ratificação em dois terços dos Estados, isto é, ao mínimo 38 em um total de 50 (+1, D.C.).

De acordo com o presidente da organização National Popular Vote, John Koza, até o momento, 14 estados assinaram a proposta, totalizando 184 votos do Colégio Eleitoral. Segundo ele, o acordo é passível de ser promulgado quando atingir a marca de 270 votos eleitorais combinados. A organização busca eliminar o sistema do “vencedor leva tudo”. Esse modelo exprime a funcionalidade do Colégio Eleitoral, onde são necessários 270 votos, de um total de 538, para se vencer uma eleição. Sob esse regime, porém, a chapa presidencial com o maior número de votos no estado recebe todos os votos de seu Colégio Eleitoral.

Devido ao peso histórico da Constituição, o debate acerca da “disfunção política” trazida pelo Colégio Eleitoral é delicado. Em 2018, o Pew Research Center realizou um extenso estudo sobre a funcionalidade do sistema político norte-americano. De acordo com esse levantamento, 55% dos americanos dizem ser favoráveis à introdução de uma nova emenda na Constituição, retirando a figura do Colégio Eleitoral e garantindo como regra de escolha do novo presidente a eleição direta baseada na maioria dos votos para a escolha do vencedor. Já 41% afirmam que o Colégio Eleitoral deve ser mantido.

Em relação à opinião da população alinhada politicamente com um dos dois partidos (Republicano, ou Democrata), temos a seguinte equação: após a eleição de 2000, na qual George W. Bush, candidato republicano, ganhou no Colégio Eleitoral, mas perdeu na votação popular, 75% dos democratas afirmaram que apoiam uma emenda constitucional para alterar o regime para voto popular. No mesmo ano, após as eleições de Bush, apenas 40% dos republicanos se diziam a favor do voto popular direto.

De 2002 a 2011, o número de republicanos a favor da emenda cresceu, atingindo 54% em 2011, ao passo que o número de democratas pró-emenda diminuiu, chegando a 69%. A eleição de 2016 alterou significativamente estes dados. O percentual de democratas a favor da emenda logo após essa disputa passou de 69% para 74%, e a proporção de republicanos caiu de 54% para 27%. Atualmente, 75% dos democratas e 32% dos republicanos apoiam a ideia do voto popular direto.

Mudanças a caminho?

Ainda de acordo com o mesmo levantamento feito pelo Pew Research Center em 2018, 40% dos americanos entrevistados afirmam que a democracia americana anda “mais ou menos bem”, e apenas 18% responderam que ela funciona “muito bem”. A mesma pergunta “Como a democracia está funcionando nos EUA atualmente?” aplicada a democratas e a republicanos teve o seguinte resultado:

Gráfico 1 – Como republicanos e democratas se sentem em relação ao funcionamento da democracia (%)

Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos dados do Pew Research Center (2018)

Ao serem indagados sobre se é necessário realizar mudanças significativas na estrutura do governo, 50% dos republicanos e 68% dos democratas se mostraram favoráveis. O Pew Research Center também constatou que a bipolarização partidária entre a população está mais acirrada do que há dez, ou 20 anos. Hoje, 86% dos democratas e de seus simpatizantes veem negativamente o Partido Republicano. De maneira inversa, o nível de antipatia entre republicanos e seus simpatizantes em relação aos democratas é de 84%. Em comparação, o mesmo questionamento em 1994 registrou que apenas 16% dos democratas e 17% dos republicanos viam a outra parte de forma muito negativa.

O acirramento das relações internas após a vitória de Trump é bastante perceptível, inclusive no campo de debate sobre a viabilidade de uma reforma do atual sistema eleitoral. Uma pesquisa realizada pela The Atlantic/PRRI no ano passado apontou que 65% dos americanos adultos acreditam que o candidato que vencer o voto popular deve ocupar a presidência.

As distorções geradas pela atual regra eleitoral possui dois efeitos perversos principais: o questionamento da legitimidade da vitória via Colégio Eleitoral e o desprestígio em relação ao voto individual. No primeiro caso, apesar do resultado válido segundo as regras eleitorais, o presidente eleito sem a maioria dos votos populares tem de lidar com uma popularidade (e legitimidade) questionada desde o início de seu mandato.

Já em relação ao peso do voto popular, acaba prevalecendo a percepção de que a participação não é importante, porque, no limite, não é a maioria dos votos que define o vencedor. Embora essa distorção tenha ocorrido em um número muito pequeno de casos, se considerarmos o total de eleições presidenciais já realizadas nos Estados Unidos, este é um dos principais argumentos dos democratas para defender as mudanças nas regras eleitorais. Recentemente, em discurso de lançamento de sua campanha como pré-candidata democrata à disputa presidencial de 2020, a senadora Elizabeth Warren chamou a atenção para a importância da abolição do Colégio Eleitoral sob o lema de “every votes matters”. Foi bastante aplaudida.

O cenário de curto prazo não indica, porém, possibilidades de mudanças nessas regras eleitorais. Ainda assim, é crescente a percepção de que o sistema não é mais adequado, se considerado o princípio democrático da escolha como representação da vontade de uma maioria. A questão que fica é: até quando manter as aparências de que tudo funciona perfeitamente?

* Karina L. Pasquariello Mariano é professora adjunta da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp) e coordenadora do Grupo de Estudos Interdisciplinares em Cultura e Desenvolvimento (GEICD) e do Grupo de Relações Internacionais do CEDEC. Também é pesquisadora da Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI).

** Daniela Graciano Sugahara é bolsista de Iniciação Científica do INCT-INEU.