por Neusa Maria Pereira Bojikian*

Inegavelmente os Estados Unidos têm se mostrado descontentes com o funcionamento do mecanismo de solução de controvérsias da OMC desde o início de sua implementação. Com duas instâncias jurídicas – os painéis de controvérsias e o órgão de apelação – para julgar disputas comerciais entre seus signatários, a OMC tornou-se conhecida como a “organização com dentes”.

Diferente do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), que promoveu suas últimas regras ao final da Rodada Uruguai e deu surgimento à OMC com seu próprio Órgão de Solução de Controvérsias (OSC), o novo sistema multilateral de comércio foi investido de caráter fortemente jurídico e em certa medida se aproximou de um sistema de common law. Significa que as soluções precedentes possuem peso importante, e os relatórios das ditas instâncias jurídicas fazem referência em muitas notas ao raciocínio contido em outros relatórios. O papel de destaque fica a cargo do órgão de apelação, que se encarrega da supervisão na disciplina de julgamentos e na garantia de sua consistência.

O impacto desse sistema reflete sobretudo no espaço regulatório dos Estados signatários. Enquanto no GATT os julgamentos de disputas não podiam ser aplicados caso um governo membro optasse por ignorá-los, as decisões do OSC – dos painéis de controvérsias ou do órgão de apelação – não podem ser bloqueadas pela parte perdedora do respectivo processo. A despeito dessa condição, cabe ressaltar que o requerente pode retirar o caso em qualquer momento, mesmo que o arguido não tenha se enquadrado no cumprimento das regras.

Os Estados Unidos têm sido recorrentemente julgados pelos painéis de resolução de conflitos por violar os compromissos assumidos no âmbito da OMC. Ainda que eventualmente algumas violações possam ser atribuídas a incertezas sobre o significado das regras – a linguagem dos acordos comerciais internacionais é propositalmente ambígua – em muitos casos o país também é culpado por desconsiderar deliberadamente as regras. Se por um lado isso deixa os diplomatas americanos, ou seja os negociadores americanos, em uma posição crítica diante dos defensores do sistema baseado estritamente em regras – os quais buscam afastar a possibilidade de países contornarem suas obrigações através de acordos paralelos ou da indiferença diante das penalidades em forma de retaliações – por outro, agrada os congressistas que veem nisso uma postura soberana e acima de tudo competitiva por parte dos negociadores americanos diante de seus interlocutores.

A manifestação contrária à institucionalização do OSC, o que poderia afigurar um tribunal internacional, foi imediata por parte do país. Em 1994, o então Representante Comercial dos Estados Unidos (USTR) endossou a proposta do senador Bob Dole para estabelecimento de uma Comissão de Revisão de Soluções de Controvérsias emitidas pela OMC. A Comissão consistiria em cinco juízes federais de apelação que revisariam todos os relatórios finais dotados de resolução de litígios emitidos pela OMC. De acordo com a proposta do referido senador, a comissão analisaria particularmente os resultados da OMC adversos aos interesses do país a fim de determinar: (1) evidências de excesso de autoridade; (2) aumento de obrigações ou redução de direitos; (3) comportamento arbitrário ou voluntarioso por parte dos encarregados pelos painéis ou pelo órgão de recurso; e (4) desvio do padrão de revisão aplicável, inclusive em casos de antidumping, estabelecido no GATT 1994.

Depois, seguindo as condições estabelecidas na lei interna de aprovação do acordo resultante da Rodada Uruguai (Seções 124-125 da Uruguay Roud Agreements Act – URAA), ordenando que o presidente a cada cinco anos submeta um relatório especial sobre a participação do país na OMC– “o propósito dessa disposição é proporcionar uma oportunidade para o Congresso avaliar a transição do GATT para a OMC e avaliar periodicamente se a permanência do país nessa organização é do maior interesse dos Estados Unidos.” – Ron Paul (R-TX) apresentou ao Comitê de Recursos Financeiros da Câmara dos Deputados (House Ways and Means Committee), em março de 2000, uma resolução conjunta para retirar a aprovação do Congresso relativa à URAA. A votação que se seguiu no referido comitê rejeitou a proposta, avaliando que a permanência na OMC era vantajosa. Uma eventual saída isolaria o país desse sistema e prejudicaria sua liderança na economia internacional e, consequentemente, os interesses nacionais econômicos e de segurança. Entretanto, em relação ao argumento de que a participação na OMC impõe ameaças à soberania do país, o Comitê destacou que continuaria vigilante. “É verdade que nem a OMC nem os painéis de resolução de litígios podem impor uma alteração nas leis ou regulamentos dos EUA. Os Estados Unidos sozinhos decidem como responder às decisões dos painéis.”

A questão é que cumprir tal promessa feita aos congressistas implica em custos para os negociadores americanos no âmbito internacional. Eles possuem interesse em projetar uma imagem de que os Estados Unidos é uma nação que respeita seus acordos e compromissos, pois assim ficaria bem mais fácil cobrar das demais estrita obediência aos respectivos acordos. O dilema é que, em razão das regras não poderem ser estabelecidas de forma suficientemente claras para contemplar os interesses dos diferentes membros da OMC no ato das negociações, os árbitros do OSC se veem no “dever” de interpretar as vontades dos signatários, e isso, em última instância, pode afetar o sistema de tomada de decisão do país.

A princípio os negociadores americanos estão dispostos a renegociar, na Rodada Doha, as regras relativas ao OSC, alegando que as lacunas não podem ser preenchidas por outro modo além da negociação e que a função dos órgãos jurisdicionais da OMC é “resolver disputas sobre as obrigações assumidas, mas não substituir os negociadores e reescrever, reduzir ou complementar o texto acordado.” Eles destacam que “não concordaram em delegar aos órgãos jurisdicionais da OMC a tarefa de preencher lacunas nos acordos abrangidos.”

Entretanto para renegociar é preciso que todos os demais membros concordem ou pelo menos não vetem um novo texto, o que supostamente exigirá concessões mútuas. Daí que a tática adotada pelos negociadores americanos para desfazer os efeitos dos compromissos assumidos na Rodada Uruguai traduz-se na recusa do país em cooperar com o processo de nomeação de juízes para completar o órgão de recurso – este já está com um déficit de três juízes desde janeiro de 2018.

O processo é feito por consenso entre os membros da OMC, o que significa que a objeção por um dos membros o inviabiliza. A União Europeia, juntamente com Brasil, além de Argentina, Chile, Guatemala, México e Peru haviam apresentado a proposta do processo de nomeação, estabelecendo um prazo até o final de outubro de 2017 para que os membros apresentassem as respectivas nomeações. Haviam solicitado ainda que o OSC tomasse a decisão de nomear os três novos membros do órgão de recurso o mais rápido possível, sendo que a data limite seria 22 de novembro de 2017.

Os Estados Unidos por sua vez alegaram preocupação com a forma como o órgão iria lidar com os casos de apelação que foram escritos ou ganhos por árbitros cujos mandatos já expiraram. Enquanto não tiverem encontrado uma solução não devem se movimentar. Em 15 de setembro de 2017 o OSC, hoje em dia liderado pelo diplomata japonês Junichi Ihara, promoveu uma reunião informal para discutir como tais preocupações poderiam ser tratadas, mostrando empenho institucional para acomodar os interesses dos Estados Unidos.

O quadro desfalcado com impacto no desempenho do OSC tem sido a grande preocupação da Direção Geral da OMC, hoje a cargo de Roberto Azevedo, diplomata brasileiro que se projetou no âmbito internacional justamente na área dos contenciosos comerciais. Azevedo tem se esforçado para trazer os negociadores americanos para a mesa de negociação, mas não está conseguindo entregar resultado concreto. Robert Lighthizer, no papel de Representante Comercial dos Estados Unidos (USTR), manifestou disposição em “conversar” sobre formas de melhorar o sistema, mas tem resistido a apresentar uma proposta concreta. O problema é que se não houver uma solução até o final de 2019, o órgão se tornará completamente inoperante. Sem tal órgão, a conduta baseada no realismo político tenderá a ser a regra.

Com os resultados da última conferência ministerial da OMC, havida em Buenos Aires entre os dias 10 e 13 de dezembro de 2017, é possível mesmo que estejamos diante do fim de um período na história do sistema multilateral de comércio. Depois de mais de uma década e meia de negociações para completar a Rodada de Desenvolvimento de Doha, ainda nessa ocasião que os respectivos negociadores produziram algum acordo. Se em Bali e em Nairóbi, locais das conferências anteriores, se produziram resultados modestos em geral, em Buenos Aires não se produziu nem ao menos uma declaração conjunta, o que significa que o problema em referência continua sem solução e o OSC vai sendo esvaziado com as comissões e omissões dos Estados Unidos.

* Pesquisadora e Pós-doutoranda do INCT-INEU com apoio CAPES.